Bölüm 1: Çevre Saldırılarının/Tecavüzlerinin Suç Sayılması ve Yaptırım Uygulanması [criminalising and sanctioning environmental offences]
Ceza hukuku marifetiyle çevrenin korunmasına ilişkin revize direktif[1], 21 Mayıs 2024 tarihinde Avrupa Birliği’nde (AB) yürürlüğe girerek AB üyesi devletleri iki yıllık bir yer değişikliği yükümlülüğü altına sokmuştur. Bu yasal düzenlemenin amacı, dünyanın dördüncü büyük suç faaliyeti olan çevre suçlarının daha etkili bir şekilde önlenmesini ve bastırılmasını sağlamaktır. Bu makalede, söz konusu revize direktifin içeriği ve hem hukuku iyileştirme hem de sahada uygulanmasını sağlama açısından getirilen bazı değişiklikler analiz edilmektedir. İlk bölümde AB hukuku kapsamındaki çevre suçları ve zorunlu yaptırım seviyeleri incelenmekte; ayrıca direktifin çevre korumada bir yaklaşım değişikliğini işaret edip etmediği sorgulanmaktadır. İkinci bölümde ise ekolojik soykırım düzeyindeki suçlara ve kritik uygulama sorununa odaklanılmaktadır.
1. Avrupa Birliği’nin İlk Çevre Suçları Direktifi
Yeni direktif, AB hukuku kapsamında dokuz çevre suçu oluşturan ve 19 Kasım 2008 tarihinde kabul edilen 2008/99/EC Direktifinin[2] yerini almaktadır. [1] Direktif, AB üye devletlerinin bu saldırıları suç saymasını ve sorumlu kişilerin ‘etkili, orantılı ve caydırıcı cezai yaptırımlar’ (effective, proportionate and dissuasive criminal penalties) ile cezalandırılmasını sağlamasını gerektirmiş [2]; ancak, çevre suçları için belirli yaptırım seviyeleri belirlemekten uzak kalmıştır. [3]
2008 tarihli direktif, AB’de çevre suçları için ortak bir yasal çerçeve oluşturulmasına önemli ölçüde izin vermiş; ancak, bu suçların önlenmesi ve bastırılması konusunda büyük ölçüde başarısız olmuştur. Avrupa Komisyonu’nun 2021 tarihli revizyon tasarısına[3] göre, ‘Direktifin sahada çok fazla etkisi olmamış; geçtiğimiz 10 yılda başarılı bir şekilde araştırılan ve cezalandırılan çevre suçu vakalarının sayısı çok düşük kalmıştır.’ [4]
Avrupa Komisyonu’nun ilk Çevre Suçları Direktifini değerlendiren 2021 tarihli raporunda[4], “tüm AB Üyesi Devletlerde ve kolluk kuvvetleri zincirinin tüm seviyelerinde çevre ceza hukukunun etkili olmasını engelleyen bir dizi ‘büyük eksiklik’” tespit edilmiştir. [5] Bu eksikliklerden biri, yaptırım seviyelerinin düşük olması, yasaların caydırıcı etkisini zayıflatması ve çevre suçlarının ölçeğini ve etkisini[5] yansıtmamasıdır. [6] Bu düşük ciddiyet eşiği nedeniyle, çevre suçlarının soruşturulması ve kovuşturulması önceliklendirilmemiş ve kolluk kuvvetlerine bu son derece teknik ve karmaşık suç biçimiyle başa çıkmak için personel, bütçe ve özel eğitim açısından yeterli kaynak tahsis edilmemiştir. [7]
2. Avrupa Birliği’nin Gözden Geçirilmiş (Yeni) Çevre Suçları Direktifi
2024/1203 sayılı Direktif[6] (‘direktif/yönerge’), uzun bir yasama sürecinin ardından 11 Nisan 2024 tarihinde kabul edilmiş [8] olup; dokuz yerine yirmiden oluşan genişletilmiş bir çevre suçları listesinin tanımlanması ve yaptırım uygulanması ile ilgili asgari kurallar sağlamaktadır. [9] Üye devletler, bu yirmi suç kendi topraklarında işlendiğinde veya suçlu kendi vatandaşlarından biri olduğunda yargı yetkisini tesis etmelidir. [10] Direktif yalnızca asgari kurallar sağladığından, üye devletler çevrenin daha iyi korunmasını sağlama amacına ulaşmak için daha katı normlar benimsemekte özgürdür. [11]
Yeni direktif, genel uygulama için çevreye karşı özerk bir suç oluşturmak yerine, sektörel mevzuatın ciddi ihlallerine karşılık gelen bir dizi davranışı suç sayarak çevre suçunun idari bağımlılığını sürdürmektedir. Bu nedenle, AB çevre hukukunun açıklığını ve erişilebilirliğini kesinlikle iyileştirmeyen çok sayıda sektörel mevzuat ile birlikte okunmalıdır. Avrupa Komisyonu, 2021 yılındaki etki değerlendirmesinde (impact assessment[7]), özerk bir çevre suçunun ‘çevre koruma düzeyini artırabileceğini, ancak AB’de baskın yaklaşım olan çevre suçunun idari bağımlılığını gevşetmede bir paradigma değişimi anlamına geleceğini’ düşünmüştür. [12]
Söz konusu Direktifin yirmi çevre suçu nesnesi, madde 3(2)’de (a) ila (t) bentleri arasında sayılmıştır. Üye devletler, bu davranışları hukuka aykırı olduklarında ve gerekli zihinsel unsurla, yani kasıt veya ciddi ihmal ile işlediklerinde suç saymalıdır. [13] Madde 3(1), hukuka aykırı davranışları AB çevre hukukunu veya bu hukuka etki eden ulusal yasaları ve kararları ihlal eden davranışlar olarak tanımlamaktadır. [14] AB çevre politikasına bağlı bu geniş kapsamlı hukuka aykırılık kriteri, revizyonun AB çevre hukukunun evrimine uyum sağlamasını temin ederek 2008 tarihli direktife kıyasla bir ilerlemeyi ifade etmektedir. [15]
2.1. Davranış suçları ve netice suçları [crimes of conduct and crimes of result]
Madde 3(2)’de listelenen çevre suçları ya davranış suçları ya da netice suçlarıdır. Davranış suçları, sonuçları ne olursa olsun yasaklanmış olan eylem ve ihmalleri ifade eder. [16] Öte yandan netice suçları, yalnızca yasaklanmış bir sonuca yol açtıkları veya yol açma olasılığı olduğu ölçüde suç sayılan yasal davranışları ifade eder.
Yönerge kapsamındaki davranış suçları genellikle ozon tabakasını incelten maddeler ve florlu sera gazları üretme, ticarileştirme, kullanma veya salma yasağı (produce, commercialise, use or release ozone-depleting substances and fluorinated greenhouse gases) gibi belirli bir AB hukuku yasağının ihlalini ifade eder. [17] Alternatif olarak, bazı davranış suçları, gemilerin geri dönüşümü veya tehlikeli atıkların arıtımı gibi çevre üzerinde önemli etkilere sahip olma olasılığı olan belirli faaliyetleri gerçekleştirirken geçerli yasal koşullara uyulmaması ile ilgilidir. [18] Çoğu durumda, yönerge ayrıca cezai sorumluluğun ortaya çıkması için aşılması gereken bir ‘niceliksel eşik’ (quantitative threshold) belirtir ve bu genellikle ‘ihmal edilemez miktar’ (non-negligible quantity) terimleri ile ifade edilmektedir. [19] Örneğin, madde 3(2-o), korunan türlerin örneklerinin ticaretini ‘bu tür bir davranışın bu tür örneklerin ihmal edilebilir bir miktarını ilgilendirmesi durumu hariç’ yasaklamaktadır.
Davranış suçlarının aksine, netice suçları yalnızca belirli bir sonuca yol açtıkları veya bu sonuca yol açma konusunda önemli bir risk taşıdıkları ölçüde suç sayılır. Yönerge, buna aşağıdaki sonuçlardan birine yol açan veya yol açması muhtemel davranışların suç sayılmasını gerektiren bir ‘niteliksel eşik’ (qualitative threshold) olarak atıfta bulunur:
- Herhangi bir kişinin ölümü veya ciddi şekilde yaralanması (death of, or serious injury to, any person);
- Hava, toprak veya su kalitesinde önemli hasar (substantial damage to the quality of air, soil or water);
- Bir ekosisteme, hayvanlara veya bitkilere önemli zarar (substantial damage to an ecosystem, animals or plants). [20]
Örneğin, 3(2-c) no.lu madde uyarınca belirli kimyasal maddelerin ‘imali, piyasaya sürülmesi veya piyasada bulundurulması, ihraç edilmesi veya kullanılması’ (the manufacture, placing or making available on the market, export or use of certain chemical substances) başlı başına cezai sorumluluk doğurmaz, ancak yukarıdaki sonuçlardan birine yol açtığı ölçüde cezai sorumluluk doğurur. [21]
Yasaklı sonuçların ilk kategorisi (herhangi bir kişinin ölümü veya ciddi şekilde yaralanması) geleneksel olarak insan merkezlidir. İkinci ve üçüncü kategoriler, herhangi bir kişiye doğrudan zarar vermeyi gerektirmeden ekosistemlere, hayvanlara ve bitkilere veya hava, toprak veya su kalitesine verilen zararı ilgilendirdikleri için daha çığır açıcıdır. Bu tür hasarlar çevre merkezli olarak nitelendirilebilirken, genellikle insan sağlığı üzerinde doğrudan veya dolaylı etkileri olacaktır. [22]
Çevre merkezli suçların kapsamını sınırlamak için, netice suçlarının tanımları, cezai sorumluluğa yol açabilmesi için çevresel zararın ‘önemli/esaslı’ (substantial) olması gerektiğini belirtmektedir. [23] Madde 3(6) uyarınca, bu, zararın kapsamı, geri döndürülebilirliği veya uzun süreli karakteri gibi faktörlere dayanarak belirlenmelidir. Zarar önemli, yaygın ve uzun süreli veya geri döndürülemez olduğunda, madde 3(3) uyarınca ‘nitelikli cezai suç (saldırı/tecavüz)’ (qualified criminal offence) tanımına girebilir ve daha ağır bir yaptırım gerektirebilir. Giriş, nitelikli suçların uluslararası hukukta ve bazı ulusal hukuk sistemlerinde geliştirilen ekolojik soykırım suçuna karşılık geldiğini açıklar. [24]
Hukuka aykırılık koşulu (requirement of unlawfulness), çevre merkezli suçların kapsamını da sınırlayacaktır. Uygulamada bu, operatörler bir iznin koşullarına uyduğu sürece, faaliyetlerinin önemli çevresel zararlara yol açsalar bile hukuka aykırı sayılmayacağı anlamına gelir. Başka bir deyişle, çevre ceza hukuku idare hukukuna ve idari makamların takdirine bağlıdır. Ancak yeni direktif, AB hukuku uzmanları tarafından ‘devrim niteliğinde’[8] olarak tanımlanan bu ilkeden bir sapma getirmiştir. [25] Madde 3(1)’in son alt paragrafına göre, izin (permit) dolandırıcılık, yolsuzluk, gasp veya zorlama yoluyla (through fraud, corruption, extortion or coercion) elde edilmişse ve ‘bu tür bir yetkilendirme ilgili maddi yasal koşulları açıkça ihlal ediyorsa’ (if such authorisation is in manifest breach of relevant substantive legal requirements) yetkilendirilmiş davranışlar hukuka aykırı sayılabilir. İzne uygun davranışlar için cezai sorumluluğu etkinleştirerek, bu son cümle çevre ceza hukukuna bir miktar özerklik sağlar ve kamu makamlarının izinlerin ilgili yasal normlara uymasını sağlama görevini güçlendirir. Gerçekten de, önsöz şunu teyit eder: ‘[] Bu yetkinin yasal olması, yetki sahibinin yetkinin tüm yükümlülüklerine veya yetkinin kapsamadığı diğer ilgili yasal yükümlülüklere uymaması halinde, yetki sahibine karşı cezai işlem yapılmasını engellemez.’ [26]
2.2. Yaptırım seviyeleri
Direktif/Yönerge, suçlunun gerçek kişi mi yoksa tüzel kişi mi olduğuna bağlı olarak çevre suçları için iki farklı yaptırım rejimi belirlemekte [27] ve her kategori içinde, suçlunun suçluluk düzeyi (suçun kasıtlı mı yoksa pervasızca mı işlendiği) ve verilen zararın türü gibi ölçütlere dayalı olarak daha fazla ayrım yapmaktadır.
Gerçek kişiler bakımından ise 5’inci madde, kasten işlenen çevre suçlarının en az aşağıdaki hapis cezası ile cezalandırılacağını hükme bağlamaktadır:
- Herhangi bir kişinin ölümüne sebep olmaları halinde (if they cause the death of any person) 10 yıl;
- Ekolojik soykırım düzeyindeki suçlarda (ecocide-level offences) 8 yıl;
- Kusur/İhmal halinde (as a default rule) 5 yıl;
- Tamamen çevre merkezli suçlar (purely ecocentric offences) için 3 yıl (m, n, o, q ve r). [28]
Ciddi ihmalkârlıkla işlenen suçlar söz konusu olduğunda, üye devletlerin bunları (çoğu durumda) suç sayması gerekmekte ancak direktif, asgari yaptırım seviyeleri öngörmemekte ve bu nedenle konu ulusal makamların takdirine bırakılmaktadır. [29]
Tüzel kişilerin sorumluluğu sorusu, AB Komisyonu’na göre, tüzel kişilerin çevre suçlarının %75’ine (yüzde 75) kadar sorumlu olması nedeniyle çevre suçlarını caydırma amacıyla kritik öneme sahiptir. [30] Ancak, üye devletlerarasında tüzel kişilere uygulanan cezalar konusunda önemli farklılıklar bulunmaktadır. [31] Bazı üye devletler şirketlerin cezai sorumluluğunu hiç tanımamaktadır, uygulanabilir tek yaptırımlar idari niteliktedir. [32] AB yasama organı, bu üye devletlerin tüzel kişilerle ilgili olarak ‘cezai olmayan’ cezaları seçmelerine izin vererek tartışmalı bir şekilde bu üye devletlere uyum sağlamayı seçmiştir. [33]
Madde 6’ya göre, şirketler, kendi çıkarları için bir çevre suçu işlendiğinde iki tür durumda sorumlu tutulmalıdır: suç (a) şirkette lider konumdaki bir kişi tarafından veya (b) (a) kategorisindeki bir kişinin denetim veya kontrol eksikliği nedeniyle yetkilendirildiğinde şirketin yetkisine tabi bir kişi tarafından işlendiğinde. Yönerge, yaptırımların her iki senaryoda da para cezalarını içermesini gerektirirken, yalnızca bir şirketin direktörü veya yöneticisi tarafından doğrudan işlenen suçlar için azami para cezalarının asgari seviyelerini belirler. [34] Senaryo (b)’de zorunlu yaptırım seviyeleri olmamasına rağmen, üye devletler, davranışın ciddiyetini ve şirketin kişisel, finansal ve diğer koşullarını dikkate alarak verilen para cezalarının ‘etkili, caydırıcı ve orantılı’ (effective, dissuasive and proportionate) olmasını sağlamalıdır. [35]
Bir çevre suçu doğrudan bir şirketin müdürü tarafından işlendiğinde, madde 7(3), azami para cezası seviyelerinin şirketin bir önceki iş yılındaki toplam dünya cirosunun %5’inden veya alternatif olarak 40 milyon avrodan az olmamasını gerektirmektedir. [36] Bu para cezası seviyeleri Avrupa Çevre Bürosu tarafından çok düşük (rekabet hukuku ihlallerinden daha düşük) olduğu ve AB hukukunun iç pazara çevreden daha fazla değer verdiğini gösterdiği gerekçesiyle eleştirilmiştir[9].
Yine de direktif yaptırımların etkisini artırmak ve bunları suça göre uyarlamak için çeşitli araçlar sağlamaktadır. İlk olarak, ‘alet kutusu yaklaşımı’ (toolbox approach) uyarınca, çevreyi eski haline getirme veya geri döndürülemez zararları tazmin etme yükümlülüğü de dâhil olmak üzere bir dizi yardımcı yaptırım getirmektedir. [37] İkinci olarak, 10. madde üye devletlerin tüm davalarda suç gelirlerinin müsaderesini sağlamasını gerektirir. Üçüncü olarak, 8. madde suçtan elde edilen önemli finansal faydalar da dâhil olmak üzere ağırlaştırıcı koşulların bir listesini sunar. Son olarak, direktif nitelikli bir suçtan sorumlu tüzel kişilerin diğer suçlara uygulananlardan daha ağır cezalarla cezalandırılmasını gerektirir, böylece 7(3) no.lu maddesinde belirtilen azami para cezası seviyelerinin artırılmasına izin verir. [38]
3. Tartışma
Direktifin hem insan merkezli hem de çevre merkezli yönleri (anthropocentric and ecocentric aspects) vardır. Yaptırım düzeyleri açısından kurduğu hiyerarşik değer sistemi -insan ölümünü tüm bir ekosistemin yıkımından daha ağır olarak derecelendirmek- açıkça insan merkezlidir. [39] Yine de, direktifin yaklaşımı özünde çevre merkezli olarak görülebilir, çünkü amaçlanan etkisi, cezai yaptırım tehdidi yoluyla, bireylerin ve tüzel kişilerin doğaya [özellikle hava, su ve toprak, flora, hayvan varlığı (fauna) ve ekosistemlere] karşı bir özen ve ihtiyat görevi tesis etmektir (veya yeniden teyit etmektir). Simgesel düzeyde, direktif aynı zamanda çevre ceza hukukunun idare hukukuna olan mutlak bağımlılığından bir kopuşu da işaret eder. Bu temellerde, doğanın yasal olarak kavranması ve korunmasında bir paradigma değişimine doğru bir basamak taşı olarak görülebilir. Ancak, yerel düzeydeki etkisi tamamen her üye devletteki uygulamaya bağlı olacaktır.
[1] <https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=OJ%3AL_202401203>
[2] <https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32008L0099>
[3] <https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52021PC0851>
[4] <https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52020SC0259>
[5] <https://www.consilium.europa.eu/en/infographics/eu-fight-environmental-crime-2018-2021/>
[6] <https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=OJ%3AL_202401203>
[7] <https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/ALL/?uri=CELEX:52021SC0465R(01)>
[8] <https://www.euronews.com/green/2024/02/27/revolutionary-eu-criminalises-the-most-serious-cases-of-ecosystem-destruction>
[9] <https://eeb.org/library/environmental-crime-directive-assessment-small-step-for-legal-consequences-big-step-for-political-change/>
Yavuz Akbulak
1966 yılında, Gence-Borçalı yöresinden göç etmiş bir ailenin çocuğu olarak Ardahan/Çıldır’da doğdu. 1984 yılında yapılan sınavda Gazi Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye bölümünü kazandı. 1985 yılında Marmara Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye bölümüne yatay geçiş yaptı ve 1988’de Marmara Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye bölümünü birincilikle, Fakülteyi ise 11’inci olarak bitirdi.
1997 yılında Amerika Birleşik Devletleri’nin Denver şehrinde yer alan ‘Spring International Language Center’da; 65’inci dönem müdavimi olarak 2008-2009 döneminde Milli Güvenlik Akademisi’nde (MGA) eğitim gördü ve MGA’dan dereceyle mezun oldu. MGA eğitimi esnasında ‘Sınır Aşan Sular Meselesi’, ‘Petrol Sorunu’ gibi önemli başlıklarda bilimsel çalışmalar yaptı.
• Türkiye’de Yatırımların ve İstihdamın Durumu ve Mevcut Ortamın İyileştirilmesine İlişkin Öneriler (Maliye Hesap Uzmanları Vakfı Araştırma Yarışması İkincilik Ödülü);
• Türk Sosyal Güvenlik Sisteminde Yaşanan Sorunlar ve Alınması Gereken Önlemler (Maliye Hesap Uzmanları Vakfı Araştırma Yarışması İkincilik Ödülü, Sevinç Akbulak ile birlikte);
• Kayıp Yıllar: Türkiye’de 1980’li Yıllardan Bu Yana Kamu Borçlanma Politikaları ve Bankacılık Sektörüne Etkileri (Bankalar Yeminli Murakıpları Vakfı Eser Yarışması, Övgüye Değer Ödülü, Emre Kavaklı ve Ayça Tokmak ile birlikte),
• Türkiye’de Sermaye Piyasası Araçları ve Halka Açık Anonim Şirketler (Sevinç Akbulak ile birlikte) ve
• Türkiye’de Reel ve Mali Sektör: Genel Durum, Sorunlar ve Öneriler (Sevinç Akbulak ile birlikte)
başlıklı kitapları yayımlanmıştır.
• Anonim Şirketlerde Kâr Dağıtımı Esasları ve Yedek Akçeler (Bilgi Toplumunda Hukuk, Ünal TEKİNALP’e Armağan, Cilt I; 2003),
• Anonim Şirketlerin Halka Açılması (Muğla Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Tartışma Tebliğleri Serisi II; 2004)
ile
• Prof. Dr. Saim ÜSTÜNDAĞ’a Vefa Andacı (2020), Cilt II;
• Prof. Dr. Saim Üstündağ’a İthafen İlmi Makaleler (2021);
• Prof. Dr. Saim Üstündağ’a İthafen İlmi Makaleler II (2021);
• Sosyal Bilimlerde Güncel Gelişmeler (2021);
• Ticari İşletme Hukuku Fasikülü (2022);
• Ticari Mevzuat Notları (2022);
• Bilimsel Araştırmalar (2022);
• Hukuki İncelemeler (2023);
• Prof. Dr. Saim Üstündağ Adına Seçme Yazılar (2024);
• Hukuka Giriş (2024);
• İşletme, Pazarlama ve Hukuk Yazıları (2024),
• İnterdisipliner Çalışmalar (e-Kitap, 2025)
başlıklı kitapların bazı bölümlerinin de yazarıdır.
1992 yılından beri Türkiye’de yayımlanan otuza yakın Dergi, Gazete ve Blog’da 3 bini aşkın Telif Makale ve Telif Yazı ile tamamı İngilizceden olmak üzere Türkçe Derleme ve Türkçe Çevirisi yayımlanmıştır.
1988 yılında intisap ettiği Sermaye Piyasası Kurulu’nda (SPK) uzman yardımcısı, uzman (yeterlik sınavı üçüncüsü), başuzman, daire başkanı ve başkanlık danışmanı; Özelleştirme İdaresi Başkanlığı GSM 1800 Lisansları Değerleme Komisyonunda üye olarak görev yapmış, ayrıca Vergi Konseyi’nin bazı alt çalışma gruplarında (Menkul Sermaye İratları ve Değer Artış Kazançları; Kayıt Dışı Ekonomi; Özkaynakların Güçlendirilmesi) yer almış olup; halen başuzman unvanıyla SPK’da çalışmaktadır.
Hayatı dosdoğru yaşamak ve çalışkanlık vazgeçilmez ilkeleridir. Ülkesi ‘Türkiye Cumhuriyeti’ her şeyin üstündedir.