‘Banka İflasları/Başarısızlıkları’ [İngiltere Merkez Bankası İhtiyatlı Düzenlemeden Sorumlu Başkan Yardımcısı ve İhtiyatlı Düzenleme Kurumu İcra Kurulu Başkanı Sam Woods’un Konuşması]*

1. Giriş

Birleşik Krallık ve diğer yerlerdeki bankacılık düzenleyicileri için son derece hareketli bir yıl (2023) oldu.

Silikon Vadisi Bankası (Silicon Valley Bank-SVB) ve Credit Suisse’nin (CS) başarısızlıkları, ihtiyatlı düzenleme ve denetim ile çözüm çerçevesi hakkında kamuoyunda yeni tartışmalara yol açtı.

Bu konuşmayı bu tartışmalara dair kendi bakış açımı sunmak için kullanmak istiyorum. Son zamanlardaki banka başarısızlıkları küresel ve Birleşik Krallık’taki düzenleyici çerçeveler hakkında ne söylüyor ve ileriye yönelik önceliklerimiz neler olmalıdır?

Bunu yaparak, düzenleme çalışmalarının çeşitli aşamalarını tutarlı tek bir resimde birleştirebileceğimi umuyorum.

Bankalara yönelik düzenleyici rejimin iyileştirilmesi ve iyileştirilmesi için yapılacak çok iş var ve son olaylar bunun nedenini gösteriyor.

Aynı zamanda iyimser olmak için de birçok neden bulunmaktadır. Evet, oldukça dramatik bazı banka iflaslarına tanık olduk. Ancak bu başarısızlıklar sistemik krizlere yol açmadı ve vergi mükelleflerinin bankaların zararlarını karşılamak zorunda kalmadan yönetildi. Küresel (seviyede) ele alındığında, bunu finans krizi sonrası reform çabalarının başarısı olarak görüyorum.

Ancak aşağı yönlü riskler yerine yalnızca olumlu noktalara odaklansaydım pek de ihtiyatlı bir düzenleyici olmazdım! Dolayısıyla yorumlarımın büyük bir kısmı bankalara yönelik ihtiyati çerçeveyi iyileştirmeye yönelik yürütülen önemli çalışmalara odaklanacaktır.

2. Hukuki Çerçevenin Hedefleri

İhtiyatlı düzenleyici otoriteler bazen başarısızlık riskini sıfıra indirmek istemekle suçlanıyor. Ama bu gerçekten doğru değildir. Aslında bankacılık sisteminin yirmi kat kaldıraçla çalıştırılmasına izin verdiğimizi, başka bir deyişle bankacılık sisteminin sermayesi, varlıklarının değerinin %5’i kadar bir kayıpla silineceğini düşündüğünüzde bu saçma bir öneridir. Amacımız bankaların güvenli ve sağlam olduğundan emin olmaktır; ancak bunun “sıfır başarısızlık” rejimi (zero-failure regime) ile aynı anlama gelmediğini her zaman açıkça ifade ettik çünkü bankaların kredi verme gibi önemli riskler içeren yararlı hizmetler sağlamasını istiyoruz.

Aslında banka iflaslarının olmadığı bir dünya ancak aşağıdakilerden birini yaparsak mümkün olabilir:

  • Bankaların neredeyse risk almaları tümüyle yasaklandı. Bu beni bazı gece uykusundan kurtarabilir; ancak bu, reel ekonominin bankalardan krediye erişimini büyük ölçüde kısıtlayacaktır ve Birleşik Krallık’ta büyük bir finans merkezinin sürdürülmesiyle tutarlı değildir.
  • Ya da başı belaya giren her banka kurtarıldı. Bunun mali, sosyal ve benim görüşüme göre ahlaki açıdan sürdürülemez olacağını söylemeye gerek yoktur.

Temel olarak sıfır başarısızlık rejimi, özel bankacılık sistemine sahip olmakla bağdaşmaz. Kapitalist ekonominin büyüsü, müşterilerin maliyetlerini düşüren, yeniliği teşvik eden ve en iyi fikirleri zirveye çıkaran rekabette yatmaktadır. Ancak oyunda hiç kimsenin (vergi mükellefleri dışında) kaybetmesini önleyecek şekilde hile yapılırsa, bu pek de rekabet sayılmaz.

Peki, sıfır arıza rejimimiz yoksa elimizde ne var? “Tek başarısızlık rejimi” (one-failure regime) mi? “On başarısızlık rejimi” (ten-failure regime) mi? Başarı ölçütümüz elbette başarısızlıkların sayısı değildir: Biz sonuçta finansal istikrarı koruma işindeyiz.

Finansal istikrar, hane halkının ve işletmelerin, iyi zamanlarda olduğu gibi kötü zamanlarda da hayati önem taşıyan finansal hizmetlere güvenilir bir şekilde erişebilme yeteneği olup; başarılı bir ekonominin temelidir ve güveni ve yatırımı teşvik eder.

Bireysel firmalar için sıfır başarısızlık rejimimiz olmasa da sistemik finansal krizlere karşı iştahımız sıfırdır. Bir firmanın başarısız olması durumunda bunun tüm sistemi çökerten bir domino etkisine dönüşmesine izin verilemez.

Bunu başarmak için banka başarısızlıklarının nispeten nadir olmasını, bulaşıcı olmamasını ve iyi yönetilmesini sağlamaya çalışıyoruz.

Finansal kriz sonrası düzenleyici rejim, aşağıdakilerin bir karışımıyla bunu başarmayı amaçlamaktadır:

  • Firmaların yeterli finansal kaynaklara ve risk yönetimine sahip olmasını sağlamayı amaçlayan mikro ihtiyatlı denetim ve düzenlemeler (yani iflaslar/başarısızlıklar sık değildir ve genellikle sorunların çok önceden geldiği görülebilir);
  • Sistem genelindeki riskleri ve sistem genelindeki bağlantıları hedefleyen makro ihtiyati politikalar;
  • Çözüm politikaları (nadir durumlarda bir bankanın batması durumunda, başarısızlığın iyi yönetilmesini ve zararların vergi mükellefleri tarafından üstlenilmemesini sağlamayı amaçlar) ve
  • Tüm bu alanlardaki uluslararası koordinasyonun, birbirine bağlı küresel finansal sistemi yansıtması.

Peki, son olaylar bu idealle karşılaştırıldığında nasıl oldu?

3. Son Olaylar

Son olaylar rejim için büyük bir sınav oldu. Burada bunlardan bazılarına değineceğim.

Amerika Birleşik Devletleri (ABD) bölgesel bankalarında ciddi bir stres ve büyük bir küresel bankanın başarısızlığını gördük. Başarısız olan en önemli iki firmanın (Credit Suisse ve Silicon Valley Bank) Birleşik Krallık’ta önemli bağlı kuruluşları (bağlı ortaklık/iştirak) vardı. Ve tüm bunlar, enflasyon, faiz oranı artışları ve Rusya’nın Ukrayna’yı işgaliyle bağlantılı olanlar da dâhil olmak üzere daha geniş belirsizliklerin olduğu zorlu bir ortamda ortaya çıkmıştır.

Her iki iflasın ayrıntılı hikâyesi başka bir yerde anlatılmıştı. Mevduat sahiplerinin kendilerine olan güveni kaybolunca her iki firma da başarısız oldu ve (mudiler) paralarını hızla çekmeye başladı:

  • Silikon Vadisi Bankası nispeten tanıdık bir hikâyeydi: Çok büyük bir faiz oranı riski alan ve faizler yükselmeye başladığında yakalanan bir firma. Likidite amaçlı menkul kıymetlerde esasen gerçekleşmemiş çok büyük zarar tutuyordu ve likidite ihtiyacını karşılamak için bu varlıkları satmak zorunda kalınca bu zararları halka açık ve acı verici bir şekilde gerçekleştirmeye başladı. Açığı kapatmak için sermaye artırmayı denedi ve başaramadı; sermaye artırımının başarısızlığı, çoğunluğu mevduat sigortası kapsamında olmayan mevduat sahipleri için bardağı taşıran son damla oldu.
  • Credit Suisse de güven kaybı yaşadı ancak nedenleri daha genişti. Kalıcı bir kârlılık eksikliği ve tekrarlanan ciddi davranış ve risk yönetimi başarısızlıkları, birçok kişinin firmanın yaşayabilirliğini sorgulamasına yol açtı. Nihayetinde 2022 yılının sonlarına doğru önemli bir yükseliş gelişmeye başladı. Ve SVB’nin başarısızlığından sonraki hararetli günlerde, firma yayınlanan hesaplarıyla ilgili bir duyuru yaptı ve önemli bir CS hissedar grubu, bir stres anında firmanın arkasında durmayacaklarını kamuoyuna ima ettiler -bu noktada CS’nin mevduat tabanındaki erozyon durdurulamaz bir çığa dönüştü.

Stres oluştuğunda yetkililerin durumla başa çıkmak için hızlı hareket etmesi gerekiyordu. Bu gerçek bir risk anıydı: Bankacılık sisteminin genel gücüne rağmen, başarısız bir karar güveni ciddi şekilde zedeleyebilirdi. Ve mevduat sahipleri, çalışanlar ve etkilenen firmaların diğer paydaşları da dâhil olmak üzere, olaya dâhil olanlar için kesinlikle zorlu bir yolculuktu.

Ancak olayda sistem çalıştı. Biri ‘küresel olarak sistemik’ (globally systemic) kabul edilen ve her ikisi de İngiltere’de önemli operasyonlara sahip olan iki büyük bankanın iflasını sistemik bir kriz olmadan yaşadık.

SVB başarıyla çözüldü; CS ise, kurtarma planına gerek kalmadan, ekonomik açıdan çözüme benzer bir işlemle kurtarıldı. Başarısızlığın bedelini -olması gerektiği gibi- vergi mükellefleri yerine özel yatırımcıların ödemesini sağlamak için çözüm ve çözüm benzeri yetkiler kullanıldı. Mevduat sahipleri, diğer müşteriler ve karşı taraflar, yetkililerin müdahalesinin ardından hayati hizmetlere erişmeye devam edebildiler.

Küresel bankacılık sistemine bulaşma sınırlı kaldı. SVB’nin başarısızlığının ardından, özellikle diğer bölgesel ve orta ölçekli ABD bankalarında bazı stres kanıtları ve bazı başka başarısızlıklar gördük. Ancak uluslararası banka fonlama maliyetlerinde sürekli bir sıkılaşma görmedik ve Birleşik Krallık mali sistemine önemli bir bulaşma da görmedik.

Elbette bu olaylardan öğrenilecek önemli dersler bulunmaktadır ve zorlu bir makroekonomik ortamda başka streslerin ortaya çıkma potansiyeli konusunda kayıtsız değiliz.

Ancak aynı şekilde bu olaylar ne kadar ilerlediğimizi de gösteriyor. Kriz sonrası reformlar olmasaydı, CS veya SVB’nin başarısızlıkları tüm küresel bankacılık sistemini deviren domino taşları olabilirdi. Aslında bunlar rahatsız edici streslerdi ama bundan fazlası değildir.

4. Öğrenilen Dersler

Düzenleyici rejim, bu stresler nedeniyle, olumsuz bir şok karşısında finansal istikrarın korunması yönündeki temel hedefine ulaşmış olabilir. Ancak hâlâ öğrenilmesi gereken önemli dersler vardır. Bunları görmezden gelirsek bir dahaki sefere daha çirkin olabiliriz.

Benim için bu dersler dört kategoriye ayrılıyor:

  • Riski doğru ölçmek (measuring risk correctly): Düzenleyici çerçevemiz, dayanıklılığı en çok ihtiyaç duyulan yerlere yerleştirmeli ve bunu sağlam, güvenilir ve adil bir şekilde yapmalıdır.
  • Para her şey değildir (money isn’t everything): Finansal kaynaklar önemlidir ancak bir firmanın hayatta kalması için ihtiyaç duyduğu her şey bunlar değildir.
  • Başarısızlığı başarı haline getirmek (making a success of failure): Firmaların kontrollü ve bulaşıcı olmayan bir şekilde başarısız olabilmelerini sağlamak için yapılacak daha çok iş vardır.
  • Doğru firma için doğru düzenleme yapmak (the right regulation for the right firm): Küçük firmaların ve uluslararası şubelerin düzenlenmesi ve denetlenmesi açısından son zamanlardaki başarısızlıkların ne anlama gelebileceğini düşünmeliyiz.

5. Riski Doğru Ölçmek

5.1. Sermaye gereksinimleri [capital requirements]

Kriz sonrası reformlar arasında açık ara en önemlisi, bankaların finansal kaynaklarının nitelik ve niceliğini artırmaya yönelik uluslararası çabalar ve özellikle de bankaların sermaye seviyelerinin üç katına çıkarılması, bu da bir banka iflas etmeden önce çok daha fazla zararın karşılanabileceği anlamına geliyor. Artık Birleşik Krallık bankacılık sisteminin, 2008 krizinden daha kötü bir küresel durgunluğa dayanabilecek yeterli sermayeye sahip olduğunu tahmin ediyoruz.

Bu, tüm sistemin temelini oluşturur. Bu, özellikle güvene gerçekten ihtiyaç duyulan kötü zamanlarda, yatırımcıların ve mevduat sahiplerinin firmalara güvenebileceği anlamına geliyor. Ayrıca vergi mükelleflerinin zarara uğrama olasılığını azaltarak, stres oluştuğunda yetkililere daha fazla seçenek sunuyor.

Ancak sermaye yalnızca doğru şekilde ölçülürse ve doğru yerlerde tutulursa işe yarar. Daha doğrusu: sermaye yalnızca kayıpları karşılamak için gerçekten kullanılabilecek finansal kaynakları içermelidir ve sermaye gereksinimlerini kalibre etmek için kullanılan ‘risk ağırlıkları’ (risk-weights) firmaların karşılaştığı gerçek riskleri yansıtmalıdır.

SVB örneği bu noktayı göstermektedir. Kâğıt üzerinde düzenleyici sermaye oranı güçlüydü. Ancak ABD’li ana şirket, uzun vadeli tahvillerden oluşan büyük stoklar oluşturarak önemli bir faiz oranı riski alıyordu ki; bu risk, sermaye gereksinimlerine veya kaynaklarının ölçümüne yansımadı.

Oranlar yükseldikçe ve portföydeki gerçekleşmemiş zararlar arttıkça SVB’nin sermaye oranı olumlu görünmeye devam etti; ancak para çekme işlemlerini karşılamak için menkul kıymetleri satmaya başlamak zorunda kalınca, bilançosundaki ciddi zayıflık açığa çıktı ve firmaya olan güven tam anlamıyla bir gecede buharlaştı.

Bu ayıltıcı bir hikâyedir. Bu, tüm Birleşik Krallık bankaları için geçerli olan sermaye rejiminde neden bankacılık defterinde faiz oranı riski için açık bir sermaye yükümlülüğü bulunduğunu ve İhtiyatlı Düzenleme Kurumu’nun (Prudential Regulation Authority-PRA) neden firmaların sermaye amacıyla “satışa hazır” menkul kıymetlerinin gerçekleşmemiş kazanç ve zararlarını (unrealised gains and losses their available for sale securities for capital purposes) muhasebeleştirmesini zorunlu kıldığını göstermektedir.

Daha da önemlisi, güvenilir ve sağlam temellere dayanan bir sermaye rejiminin önemini gösteriyor. Zamanla politika yapıcılar ve firmalar, ister favori bir sektöre kredi vermeyi teşvik etmek, ister özsermaye getirilerini artırmak için risk ağırlıklarının düşmesine izin verme yönünde teşviklere sahiptirler. Ancak bu ayartmaya boyun eğmek büyük bir hata olur ki; risk ağırlıklarının firmalar ve yetki alanları arasında ortaya çıkan değişkenliği, 2008 krizinin acı bir şekilde gösterdiği gibi, güveni tüketiyor. Sermaye rejimimiz güvenilir olarak algılanmazsa, gelecekteki streslerde büyük bir bedel ödeyeceğiz çünkü sistem baskı altına girdiğinde finansal piyasalar ve mevduat sahipleri aniden zayıflıklarını keşfedecekler.

Uluslararası sermaye reformlarının son seti tamamen bununla ilgilidir. Bu reformlara, temel bir değişiklikten ziyade mevcut “Basel 3” standardının geliştirilmiş hali olduğu gerçeğini yansıtacak şekilde “Basel 3.1” adını veriyoruz. Birleşik Krallık bankaları açısından, önceki reform turlarının tam tersine, reformların toplam sermaye seviyelerinde kadranı anlamlı bir şekilde hareket ettirmesini beklemiyorum.

Bu, reformların önemsiz olduğu anlamına gelmiyor. Odaklandıkları nokta toplam sermaye tutarı değil, riskin her türden firma arasında doğru ve tutarlı bir şekilde ölçülmesini sağlamaktır. Zaman içinde bu, ‘risk ağırlığı kaymasına’ (risk-weight drift) ve aksi takdirde rejimin güvenilirliğine temelden zarar verebilecek değişkenliğe karşı temel bir sigortadır. Bu noktayı açıklamak için, düzenleyici otoritelerin bir dizi küresel firmadan mevcut sistem kapsamında tam olarak aynı varlık havuzuna risk ağırlığı vermelerini istediklerinde, ortaya çıkan sermaye gereksinimlerindeki farkın bazen 13 kata kadar çıkabildiğini düşünün. Bu bir saçmalıktır, bankacılık sistemimizi üzerine kurmamız gereken, çözülmesi gereken bir temel değildir.

“Basel 3.1”, bankalarımıza olan güveni koruyarak Birleşik Krallık reel ekonomisine istikrarlı ve güvenilir finansmanı teşvik edecektir. Tekliflerimiz, uluslararası kabul görmüş asgari standartlara uygun olarak, küresel bir finans merkezi olarak Birleşik Krallık’a olan güveni teşvik ederek rekabet gücünü de artırıyor.

Ancak bu reformlar yaşamsal öneme sahip olsa da, bunların firmalar ve firmaların ekonominin geri kalanına destek sağlama kapasitesi üzerindeki etkileri konusunda da oldukça dikkatliyiz ve firmaların istişare sürecimizin bir parçası olarak sundukları ayrıntılı kanıtları çok dikkatli bir şekilde dikkate alacağız.

Firmalardan aldığımız geri bildirimler doğrultusunda planlarımızda önemli bir değişiklik yaptık: Uygulamayı altı ay geriye aldık. Bu, uygulamayı firmalar için daha sorunsuz hale getirecek ve uygulama tarihimizi mevcut ABD takvimiyle uyumlu hale getirecektir.

Tekliflerin özüne bakıldığında, derecelendirilmemiş şirketlere kredi verilmesi, küçük ve orta büyüklükte işletmeler, ticaret finansmanı ve muhasebe karşılıkları (lending to unrated corporates, small and medium-sized enterprises, trade finance and accounting provisions) gibi konuların ele alınması konusunda firmalardan gelen çok net geri bildirimleri not ettik. Tekliflerimizde yapılacak değişiklikleri şu anda duyurmak benim için erken olur. Ancak, reformun temel hedeflerine ulaşılmasını sağlamaya devam ederken, firmaların sağladığı kanıt ve verilere dayanarak bunları meşru endişeleri yansıtacak şekilde geliştirebileceğimizden eminim.

5.2. Likidite gereksinimleri [liquidity requirements]

Sermaye düzenleyici araç setinin önemli bir parçasıdır. Ancak hem SVB hem de CS aşırı likidite stresinden dolayı çöktüğü için likiditenin önemini göz ardı edemeyiz.

Likidite düzenlemeleri çerçevemizde önemli bir rol oynamaktadır. Firmaların istikrarlı finansman kaynakları kullanmasını ve önemli miktarda likit varlık stoku tutmasını zorunlu kılarak, firmaların bir stres anında likiditelerini korumak için sert ve potansiyel olarak zarar verici konjonktür yanlısı eylemlerde bulunmak zorunda kalma riskini azaltabiliriz.

Ama aynı zamanda kendimizi de kandırmamalıyız. Bankalar vade dönüşümüne devam ettikleri sürece kaçışlara karşı her zaman savunmasız kalacaklardır. Likidite düzenlemesi kendi başına bu riski ortadan kaldırmasa da kristalleşme olasılığını azaltabilir. Bu nedenle merkez bankası bankacılık sistemine borç veren olarak hayati bir role sahiptir.

Sonuç olarak SVB veya CS’nin başarısızlıklarının likidite düzenlemelerindeki değişikliklerle önlenebileceğini düşünmüyorum. Ancak olaylar birkaç soruyu gündeme getiriyor:

  • Likidite düzenlemesine ilişkin mevcut çerçevemiz, 2008’deki çöküş deneyimi (experience of the 2008 crash) göz önüne alındığında, haklı olarak, değişken toptan fonlamadan kaynaklanan risklere odaklanmıştır. Ancak özellikle SVB’den elde edilen kanıtlar, özellikle dijital bankacılık ve sosyal medya dünyasında, belirli mevduat sahibi sınıflarının bazen aynı derecede kararsız olabildiğini gösteriyor. Mevduatın SVB’de olduğu gibi belirli bir sektörde yoğunlaşması durumunda bu sorun daha da kötüleşebilir. Bu, Likidite Karşılama Oranı (Liquidity Coverage Ratio) gibi gereksinimlerin kalibrasyonu ile ilgili olabilir.
  • Kendi likit varlıklarının yanı sıra, firmaların merkez bankası nezdinde önceden konumlandırılmış teminatlar da dâhil olmak üzere merkez bankası likiditesine erişme kabiliyetlerini de yakından takip etmeliyiz. Bazı yorumcular bu tür bir ön konumlandırmanın en ihtiyatlı düzenleme ihtiyacını ortadan kaldırabileceğini öne sürdüler. Bu öneriye oldukça şüpheyle yaklaşıyorum ancak bunun, esnekliğin izlenmesi gereken önemli bir yönü olduğuna katılıyorum; bu nedenle İhtiyatlı Düzenleme Kurumu (PRA) denetçileri ve İngiltere Merkez Bankası Piyasalar ekibi (Bank of England’s Markets team) için bu, her zamanki işlere [business-as-usual (BAU) activity] iyice yerleştirilmiştir.

6. Para Her Şey Değildir

Bu CS örneğinden çarpıcı bir derstir. Kâğıt üzerinde firmanın, bir çıkış deneyimlemeye başlamadan önce grup düzeyinde bol miktarda finansal kaynağı vardı. Ve birçok banka iflasından (SVB dâhil) farklı olarak, mevduat sahiplerinin güveninin kaybı, borç verme veya menkul kıymet varlıklarında iflasa yol açacak büyük kayıplar beklentisinden kaynaklanmadı.

Aksine, CS sonuçta başarısız oldu çünkü yatırımcılar CS’nin gelecekte sürdürülebilir bir şekilde kâr elde etme yeteneğine olan güvenini kaybettiler. Bu, sürekli düşük kârları, kriz sonrası ortama muhtemelen uygun olmayan bir iş modelini, tekrarlanan ve son derece zarar verici suiistimal vakalarını ve çok maliyetli risk yönetimi başarısızlıklarını yansıtıyordu.

Finansal kaynaklar (sermaye ve likidite) bu tür sorunları çözmez. Bunun ihtiyatlı düzenleyici otoriteler için iki ana sonucu olduğunu düşünüyorum:

  • Birincisi, kurumsal yönetişim ve kontroller, risk kültürü ve operasyonel esneklik gibi firmanın güvenilirliğini ve kârlılığını etkileyebilecek konuları kapsayan finansal olmayan düzenleme ve denetimin önemine işaret ediyor. Dünyadaki en iyi düzenleyici çerçeve, etkili denetim olmadan işe yaramaz olacaktır.
  • İkincisi, firmaların kâr elde edebildikleri ve sürdürülebilir bir şekilde sermaye üretebildikleri zaman en dirençli olduklarını hatırlatır. Yöneticiler olarak bir firmanın uygulanabilir bir iş modeline sahip olup olmadığını sormamız gerekir. Yönetim Kurulları, firmalarının iş modellerinden haklı olarak sorumlu olsa da, düzenleyiciler olarak bizim de sektör üzerindeki kendi etkimizi değerlendirme görevimiz vardır. Bu durum, İhtiyatlı Düzenleme Kurumu’na (PRA), uluslararası standartlarla uyumlu hale getirilmesi şartıyla, Birleşik Krallık’ın ekonomik büyümesini ve rekabet gücünü kolaylaştırmak amacıyla Parlamento tarafından yeni bir ikincil hedefin atandığı şu anda özellikle geçerlidir.

Aynı zamanda, denetim ve düzenlemelerin çoğu zaman bozulan iş modellerini düzeltemeyeceğini de açıkça belirtmeliyiz. Herhangi bir rekabetçi piyasada, bazı firmalar, özellikle de kötü yönetilen firmalar, uzun vadede ayakta kalamayacaklardır. Bu hayatın normal bir parçası ve gerçekten de İhtiyatlı Düzenleme Kurumu (PRA) kurulduğundan bu yana piyasanın geri kalanına büyük bir rahatsızlık vermeden birçok firmanın piyasadan çıkmasını sağladık. Ancak başarısızlıklara sıklıkla şaşırmamamız ve beklenmedik durum planlarını uygun şekilde yapabilmemiz için sağlam, ileriye dönük denetim ihtiyacını yeniden vurgulamaktadır.

7. Başarılı Başarısızlık [successful failure]

Bu beni öğrenilen derslerin bir sonraki alanına getiriyor: banka başarısızlığında başarılı olmak.

Benim görüşüme göre, etkili bir çözüm rejiminin getirilmesi, kriz sonrası reform gündeminin büyük bir başarısı olmuştur. Özünde bu rejim, yetkililerin büyük bankaların başarısızlıklarıyla, finansal sistemi çökertmeden veya onları kurtarmadan düzenli bir şekilde başa çıkmalarına olanak tanıyan bir dizi araçtır.

Bu araçlar şunları içerir:

  • Ekonomik açıdan önemli kısımların korunmasını sağlayacak şekilde firmaları yeniden yapılandırma yetkisi;
  • Başarısızlığın maliyetini vergi mükellefleri yerine özel alacaklıların üstlenmesini sağlayacak hükümler (vergi mükelleflerinin “kurtarılmasından” ayırt edilmesi için buna genellikle “kefalet” adı verilir);
  • Büyük bir firmanın başarısızlığının nasıl yönetileceğini önceden planlamaya yönelik çerçeveler,
  • Kararların uluslararası düzeyde koordine edilmesini sağlayacak mekanizmalar[1].

Çözüm çerçevesi konusunda hiçbir zaman sade bir yaklaşıma sahip olmadım: Her banka başarısızlığının kendine özgü unsurları vardır ve doğası gereği belirsiz ve hızlı ilerleyen bir gelecek senaryosunda hangi seçeneğin en kabul edilebilir ve uygulanabilir olacağını tam olarak önceden belirleyemezsiniz.

Buradaki önemli nokta, çerçevenin yetkililere finansal istikrarı korumak için esnek, hızlı ve etkili bir şekilde yanıt verebilmeleri için seçenekler sunmasıdır. Ve bunu yaparken aynı zamanda kamu bütçesine yönelik riskleri de en aza indiriyor.

Yakın zamanda dâhil olduğum kararların her ikisinde de (SVB United Kingdom ve CS), yetkililerin, firmanın başarısız olduğu noktada birden fazla seçeneğin uygulanmasına izin veren, tamamen hazırlanmış planları vardı. Bu planların veya seçeneklerin hiçbiri mükemmel değildi. Hepsinin bir maliyeti vardı. Ancak hepsi 2008 krizinde karşılaştığımız seçimlerden çok daha iyiydi.

Ancak ilerleme önemli olsa da, çözüm çerçevesini doldurmak için bazı ek araçlara ihtiyaç olduğuna inanıyorum. Bu, hem son zamanlardaki yüksek profilli başarısızlıklar hem de son on yıldaki küçük firmaların daha az dramatik çıkışları yoluyla rejimi yönetme deneyimimi yansıtıyor. Eğer ilerledikçe öğrenmezsek, gelecekteki streslere karşı daha az etkili oluruz.

8. Mudi Sürekliliği [depositor continuity]

Vurgulamak istediğim ilk reform, bankanın iflas etmesi durumunda mevduata erişimle ilgili.

Hâlihazırda bir mevduat sigortası sistemimiz var ki; bu da sigortalı mevduat sahiplerinin, bankalarının iflas etmesi durumunda 85 bin pound (£) limitine kadar herhangi bir finansal kayba uğramayacağı anlamına geliyor. Ancak her ne kadar önemli olsa da, bu durum tek başına tüm mevduat sahiplerinin her türlü banka iflasından sonraki gün paralarına erişmeye devam edebileceklerini garanti etmez.

Bazı durumlarda erişimin sürekliliğinin olmaması önemli sonuçlar doğurabilir. Örneğin, özellikle teknoloji sektöründe yoğunlaşan birçok küçük ve orta büyüklükte işletmenin Pazartesi sabahı bordro yapamama riski ile karşı karşıya olduğu SVB İngiltere örneğinde.

Sonuçta firmanın HSBC’ye satılmasıyla bu risk ortadan kalktı. Ancak gelecekteki tüm durumlarda istekli bir alıcının bu kadar çabuk bulunacağını garanti edemeyiz ve hızlı bir satın alma işlemini sekteye uğratabilecek her türlü yan etkileri (complications) vardır.

Belli bir büyüklüğün üzerindeki firmalar için mevduat devamlılığını sağlayacak başka bir aracımız zaten vardır. Firmanın elinde bulunan uzun vadeli borcun değerini (kefalet; bail-in) yazarak, başarısız olduktan sonra firmayı hızlı bir şekilde yeniden sermayelendirebilmeli, yönetimini değiştirmeli ve daha uzun bir zaman diliminde işini yeniden yapılandırma sürecine başlamalı, aynı zamanda kurtarma planı olmaksızın mevduat sahiplerinin devamlılığını (maintaining depositor continuity without a bail-out) sağlamalıdır.

Ancak küçük bankaların kendi öz fonları ve geçerli yükümlülükleri için asgari gereksinim (minimum requirement for own funds and eligible liabilities-MREL) olarak adlandırılan türden kefalet borcu yoktur ki; borç bu stratejiyi sürdürmek için gereklidir. Bu durumlarda, başarısız bir firmayı açık tutmak için mevcut tek seçenek İngiltere Merkez Bankası’nın firmayı doğrudan devralması olacaktır. Bu seçenek tamamıyla uygulanabilir ancak firmadaki herhangi bir kaybın eninde sonunda vergi mükellefine aktarılması riskini de beraberinde getiriyor (tam da kaçınmak istediğimiz türde bir kurtarma planı).

Bu nedenle, kamu fonlarına yönelik riski en aza indirecek şekilde, daha küçük firmalar için mevduata erişimin sürekliliğini sağlamak üzere Krallık Hazinesi (His/Her Majesty’s Treasury-HMT) seçeneklerini araştırıyoruz.

Bu önerileri gündeme getirirken hararetli bir tartışmanın yaşanacağına hiç şüphem yoktur.

9. İflas Durumunda Sonuçların İyileştirilmesi [improving outcomes in insolvency]

Daha karmaşık bir çözümde olduğu gibi, banka iflaslarında da mudilere iyi davranılmasının sağlanmasında yetkililerin önemli çıkarı vardır. Ancak iflas durumunda odak noktamız, mevduat sahiplerinin paralarına erişebilmesi için başarısız olan firmayı açık tutmak değil; sonuçta firma kapatılıyor. Daha ziyade amaç, sigortalı mevduatların hızlı ve sorunsuz bir şekilde ödenmesini sağlamaktır.

Banka iflasında mudilerin sonuçlarını iyileştirmeye yönelik çalışma akışımız tamamen bununla ilgilidir: yalnızca çeklere güvenmek yerine elektronik ödeme yapmak gibi basit iyileştirmeler, yine de başarısızlık durumunda mudiler için büyük bir fark yaratabilir.

10. Ödeme Gücü Yükseklerin Çıkışı [solvent exit]

Bu konuşmamı banka başarısızlığı üzerine yoğunlaştırdım. Ancak banka çıkışlarının çoğunun “ödeme gücü yüksek” (solvent) olduğunu bilmek sizi şaşırtabilir: başarısızlığa uğramamış ancak yine de dükkânını kapatmaya karar vermiş bir firma.

Bunlar genellikle çok küçük firmalardır ve kapanma kararları, uzun vadede ekonomik olarak ayakta kalabilecek yeterli pazar payını hiçbir zaman yakalayamamış yeni firmalar gibi çeşitli motivasyonları (isteklendirme) yansıtabilir.

Eğer bir firma uzun vadede varlığını sürdüremeyecekse, halen borçlarını ödeyememiş durumdayken tasfiyenin önemli avantajları olabilir. Alacaklılar açısından bakıldığında ise bilançoda doldurulacak bir kara delik olmaması ve hissedarların da getiri alabilmesi avantajı bulunmaktadır.

Ve iflas süreci, özellikle de varlıkların ‘yangın sonu satış’ fiyatları (fire sale prices) ile hızlı bir şekilde tasfiye edilmesi gerekiyorsa, firmanın değerini yok edebilir. Bir tahmine göre, bir firmanın değerinin yaklaşık %20’si bu şekilde yok edilebilir; bu da mevduat sigortası kapsamında olmayan mevduat sahipleri de dâhil olmak üzere işlerin kötüye gitme riskini artırır.

Bu nedenle, küçük firmalar için daha düzenli ve çözücü bir tasfiyenin açık avantajları vardır. Ancak sürecin dikkatli bir şekilde planlanması gerekiyor, özellikle de onları iflasa sürükleyecek bir paniği tetiklememek için.

İhtiyatlı Düzenleme Kurumu’nun (PRA) bu firmalar için ‘çıkış kolaylığı’nın (ease of exit) iyileştirilmesi konusunda danışmanlık yapmasının nedeni budur. Önerilerimizin temelinde firmalardaki planlama kalitesinin artırılması yer alıyor. Bu küçük bir ek maliyettir ancak kriz anında büyük bir fark yaratabilir.

11. Doğru Firma İçin Doğru Düzenlemeler

Özellikle SVB’nin başarısızlığı, düzenlemelerin farklı şirket sınıflarına göre ‘ayarlanması’ (tailoring regulations for different classes of firms) kavramı konusunda şiddetli tartışmalara yol açmıştır. Sonuçta bu başarısızlık, risklerin her şekil ve boyuttaki firma için geçerli olabileceğinin zamanında bir hatırlatıcısı oldu ve bu kesinlikle benim son yirmi yıldaki deneyimim oldu.

Birbirine son derece bağlı bir finansal sistemde, herhangi bir banka sınıfını göz ardı edemeyiz. Ancak bu, ‘herkese uyan tek beden’ düzenlemesini (one size fits all regulation) savunmakla aynı şey değildir. Rejimin genel gücünü zayıflatmadan düzenlemeyi iş modellerine uyarlamanın son derece mantıklı yolları bulunmaktadır. Özellikle iki banka sınıfına değinmek istiyorum: küçük yerli firmalar ve uluslararası şubeler.

12. Güçlü ve Basit [strong and simple]

Güçlü ve basit projemiz, yurt içi odaklı küçük bankalar için düzenleyici rejimi basitleştirmeyi, uyum maliyetlerini hafifletmeyi ve bu sınıftaki firmalar için gereksiz olan kuralları ortadan kaldırmayı amaçlıyor. Şu soruları düşünün: İhtiyatlı Düzenleme Kurumu’nun (PRA), Birleşik Krallık merkezli ve toplam varlıkları 130 milyon pound olan ‘Penrith Building Society’nin güvenliğini ve sağlamlığını denetlemek için, 62 farklı ülkede 3 trilyon ABD dolarlık varlığa sahip HSBC’yi denetlemek için ihtiyaç duyduğu düzenlemelerle tamamen aynı düzenlemelere ihtiyacı olduğunu düşünüyor musunuz?

Bu işe her zamanki gibi kararlıyız ve zamanı gelince bu firmalar için sermaye rejiminde bazı maddi basitleştirmeler getireceğiz.

Küçük bankacılık rejiminin “basit” (simple) olduğu kadar “güçlü” (strong) olmasını da sağlamaya aynı derecede bağlıyız. Rejimi sulandırma işinde değiliz ve dayanıklılığı zayıflatacak herhangi bir değişiklik önermeyeceğiz.

13. Şubeler [branches]

Son olaylardan son dersim uluslararası şubelerle ilgilidir. Temelde bir şube, denizaşırı bir bankanın ayrı (ve ayrı sermayeli) bir Birleşik Krallık bağlı kuruluşu kurmadan Birleşik Krallık’ta iş yapmasına olanak tanır. Bunlar Birleşik Krallık’ın bir finans merkezine ev sahipliği yapma yaklaşımının önemli bir parçasıdır: uluslararası bankacılık işlerinin önündeki engelleri önemli ölçüde azaltırlar, rekabet gücü açısından önemlidirler ve Şehrin can damarının bir parçasıdırlar. Bu değişmeyecektir.

SVB’nin Birleşik Krallık’taki operasyonu on yıldır bir şubeydi ancak perakende ve küçük ve orta büyüklükte işletme mevduatı toplama faaliyetleri büyüdüğü için daha sonra şubeleşmesini talep ettik. Bu, banka başarısız olduğunda son derece yararlı oldu, çünkü Birleşik Krallık’taki firma için hızlı bir şekilde bir çözüm uygulamamıza olanak sağladı.

Firmayı alt yapıya kavuşturmak için yaptıkları mükemmel çalışmadan dolayı denetim ekibime son derece minnettarım. Ancak yine de rahatsız edici bir soruyla karşı karşıya kaldım. SVB Birleşik Krallık’a benzeyecek şekilde büyüyebilecek diğer firmaları tespit etmek ve onlara hitap etmek için şube faaliyetlerine ilişkin mevcut ölçütlerimize güvenebilir miyiz? Mevcut politikamızın odak noktası, özellikle Finansal Hizmetler Tazminat Planı (Financial Services Compensation Scheme-FSCS) tarafından sigortalananlar olmak üzere perakende ve küçük ve orta büyüklükte işletme mevduatıyla sınırlıdır. Ancak SVB Birleşik Krallık başarısızlığa uğradığında, yetkililerin endişelerinin bunun ötesine geçtiğini, 85 bin pound eşiğinin üzerindeki sigortasız küçük ve orta büyüklükte işletme mevduatının sürekliliğinin önemine ve ayrıca katı küçük ve orta büyüklükte işletme tanımının dışında kalan ancak yeterince büyük olmayan bazı şirketlere kadar uzandığını gördük. Alternatif bankacılık düzenlemeleri de vardır.

Görünen o ki, SVB, Birleşik Krallık’taki orta ölçekli şirketlere bu tür işlemsel bankacılığın ne kadarını sunduğu ve ayrıca belirli bir sektörün buna ne kadar güvendiği açısından bir şube olarak nispeten benzersizdi. Ancak mevcut ölçütlerimizin odak noktası, Birleşik Krallık’taki küçük ve orta büyüklükte işletmelere benzer mevduat ve işlem bankacılığı hizmetleri sunan başka bir şubeyi yakalamak için bunlara mutlaka güvenemeyeceğimiz anlamına geliyor.

Bu nedenle şubeleşme yaklaşımımızı düşünüyoruz. Bunun temel reformla ilgili değil, iyileştirilmesi gereken alanların olup olmadığıyla ilgili olduğunu vurgulamalıyım. Şube işlerinin büyük çoğunluğunun etkilenmemesini bekliyorum ve biz de şubeleşme modeline tamamen bağlıyız. Toptan satış faaliyetlerine ilişkin mevcut politikamızda olduğu gibi, küresel sistemik açıdan önemli bankaların çoğunda olduğu üzere, çözüm düzenlemeleri konusunda daha fazla güvenceye sahip olduğumuz Birleşik Krallık’ta kritik işlevler sağlayan şubeler için de muhtemelen farklı bir risk iştahına sahip olacağız. Kısacası, kendi yetki alanlarında güçlü çözümleme rejimlerine sahip toptan satış firmaları, CS’nin olduğu gibi bir bütün olarak başarısızlıkla yönetilmeli ve biz bu bankalar için ‘tek giriş noktası’ çözüm planlarına (single point of entry resolution plans for these banks) tamamen bağlı kalmaya devam ediyoruz.

14. Sonuç

Şu sonuca varmalıyım. Kayalık bir yıl oldu. Ancak son 15 yıllık finansal reformlara dönüp baktığımda bir başarı öyküsü görüyorum. Banka iflasları da dâhil olmak üzere şoklara düşmeden dayanabilecek bir rejim kurduk.

Yine de ilerledikçe öğrenmeliyiz ve hala yapılacak çok şey var ve umarım çeşitli reform kollarımızın birbirine nasıl uyduğunu açıklamayı başarabilmişimdir. Bunlar, düzenlemeleri temelden yeniden düşünmek yerine, 2008 krizinden sonra belirlediğimiz misyonu tamamlamakla ilgilidir.

İleriye baktığımızda uyanık kalmalıyız. Son 12 ay zorlu bir süreçti ama bu süreci daha da güçlenerek atlattık.

Bu konuşmanın hazırlanmasındaki yardımlarından dolayı Hugh Burns’e ve Merkez Bankası ve İhtiyatlı Düzenleme Kurumu’ndaki (PRA) meslektaşlarıma teşekkür ederim.

[1] Bu metnin İngilizcesi şöyledir: [“Powers to restructure firms so that the economically important parts are preserved. Provisions to ensure that private creditors, rather than taxpayers, bear the costs of failure (this is often referred to as ‘bail-in’ as to distinguish it from a taxpayer ‘bail-out’). Frameworks to plan in advance how a major firm’s failure would be managed. Mechanisms to ensure resolutions are coordinated internationally.”]

1966 yılında, Gence-Borçalı yöresinden göç etmiş bir ailenin çocuğu olarak Ardahan/Çıldır’da doğdu [merhume Anası (1947-10 Temmuz 2023) Erzurum/Aşkale; merhum Babası ise Ardahan/Çıldır yöresindendir]. 1984 yılında yapılan sınavda Gazi Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye bölümünü kazandı. 1985 yılında Marmara Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye bölümüne yatay geçiş yaptı ve 1988’de Marmara Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye bölümünü birincilikle, Fakülteyi ise 11’inci olarak bitirdi.
1997 yılında Amerika Birleşik Devletleri’nin Denver şehrinde yer alan Spring International Language Center’da; 65’inci dönem müdavimi olarak 2008-2009 döneminde Milli Güvenlik Akademisi’nde (MGA) eğitim gördü ve MGA’dan dereceyle mezun oldu. MGA eğitimi esnasında ‘Sınır Aşan Sular Meselesi’, ‘Petrol Sorunu’ gibi önemli başlıklarda bilimsel çalışmalar yaptı.
Türkiye’de Yatırımların ve İstihdamın Durumu ve Mevcut Ortamın İyileştirilmesine İlişkin Öneriler (Maliye Hesap Uzmanları Vakfı Araştırma Yarışması İkincilik Ödülü);
Türk Sosyal Güvenlik Sisteminde Yaşanan Sorunlar ve Alınması Gereken Önlemler (Maliye Hesap Uzmanları Vakfı Araştırma Yarışması İkincilik Ödülü, Sevinç Akbulak ile birlikte);
Kayıp Yıllar: Türkiye’de 1980’li Yıllardan Bu Yana Kamu Borçlanma Politikaları ve Bankacılık Sektörüne Etkileri (Bankalar Yeminli Murakıpları Vakfı Eser Yarışması, Övgüye Değer Ödülü, Emre Kavaklı ve Ayça Tokmak ile birlikte);
Türkiye’de Sermaye Piyasası Araçları ve Halka Açık Anonim Şirketler (Sevinç Akbulak ile birlikte) ve Türkiye’de Reel ve Mali Sektör: Genel Durum, Sorunlar ve Öneriler (Sevinç Akbulak ile birlikte) başlıklı kitapları yayımlanmıştır.
Anonim Şirketlerde Kâr Dağıtımı Esasları ve Yedek Akçeler (Bilgi Toplumunda Hukuk, Ünal TEKİNALP’e Armağan, Cilt I; 2003), Anonim Şirketlerin Halka Açılması (Muğla Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Tartışma Tebliğleri Serisi II; 2004) ile Prof. Dr. Saim ÜSTÜNDAĞ’a Vefa Andacı (2020), Cilt II, Prof. Dr. Saim Üstündağ’a İthafen İlmi Makaleler (2021), Prof. Dr. Saim Üstündağ’a İthafen İlmi Makaleler II (2021), Sosyal Bilimlerde Güncel Gelişmeler (2021), Ticari İşletme Hukuku Fasikülü (2022), Ticari Mevzuat Notları (2022), Bilimsel Araştırmalar (2022), Hukuki İncelemeler (2023), Prof. Dr. Saim Üstündağ Adına Seçme Yazılar (2024) başlıklı kitapların bazı bölümlerinin de yazarıdır.
1992 yılından beri Türkiye’de yayımlanan otuza yakın Dergi, Gazete ve Blog’da 2 bini aşkın Telif Makale ve Yazı ile Türkçe Derleme ve Türkçe Çevirisi yayımlanmıştır.
1988 yılında intisap ettiği Sermaye Piyasası Kurulu’nda (SPK) uzman yardımcısı, uzman (yeterlik sınavı üçüncüsü), başuzman, daire başkanı ve başkanlık danışmanı; Özelleştirme İdaresi Başkanlığı GSM 1800 Lisansları Değerleme Komisyonunda üye olarak görev yapmış, ayrıca Vergi Konseyi’nin bazı alt çalışma gruplarında (Menkul Sermaye İratları ve Değer Artış Kazançları; Kayıt Dışı Ekonomi; Özkaynakların Güçlendirilmesi) yer almış olup; halen başuzman unvanıyla SPK’da çalışmaktadır.
Hayatı dosdoğru yaşamak vazgeçilmez ilkesidir. Ülkesi ‘Türkiye Cumhuriyeti’ her şeyin üstündedir.