Vefatının dördüncü yılında merhum Ağabeyime ülkeme verdiği emekleri için bin minnetle…
1.Giriş
Amerika Birleşik Devletleri (ABD) ve Avrupa’daki son bankacılık kargaşası, banka yöneticileri için daha fazla hesap verebilirlik çağrılarına yol açtı. Bunlar arasında, banka iflaslarından üst düzey yöneticilerin sorumlu tutulması gerektiğine dair ABD Başkanı Joe Biden’ın olağanüstü bir açıklaması da yer alıyor. On yıldan fazla bir süre önce, 2007-2009 dönemi büyük finans krizinin (great financial crisis-GFC) ardından, çok sayıda banka iflasları, vergi mükelleflerinin kurtarılması ve skandallar üzerine halkın öfkesi artarken, çok az banka yöneticisi eylemleri veya eylemsizlikleri nedeniyle düzenleyici yaptırımlarla karşı karşıya kalırken benzer talepler dile getirildi.
Bankacılık yetkilileri için ortak bir oyun kitabı, bankalara korkunç kurumsal suiistimaller nedeniyle para cezaları uygulamak olmuştur. Bu cezalar, suiistimale önderlik eden yöneticilerden ziyade banka hissedarları tarafından karşılanmaktadır. Böyle bir sonuç, tepedekiler için dokunulmazlık izlenimi vermekte ve banka yöneticilerine, sorunlar artmadan ve firmanın itibarını veya finansal uygulanabilirliğini tehdit etmeden önce ihlalleri ele almaları için sınırlı teşvikler sağlamaktadır.
Banka yetkililerinin üst düzey yöneticileri sorumlu tutması neden bu kadar zor oldu? Bu, düzenlemeye veya uygulamaya dönük yetkilerdeki eksikliklerden mi, yoksa banka yöneticilerinin iddia edilen görevi kötüye kullanmadaki rolünü belirlemedeki zorluklardan mı kaynaklanıyor? Bu sorular, ciddi ihlallerin veya aşırı risk almanın hızla varoluşsal bir krize dönüşebildiği dijital çağda, bankacılık yetkililerinin banka yöneticilerini denetleme çerçevelerinin bu amaca uygun olup olmadığını değerlendirmeleri için daha geniş bir ihtiyaca işaret ediyor.
Yakın tarihli bir makalede (Oliveira ve diğerleri 2023), yürütme organının hesap verebilirliğini teşvik etmek ve uygulama zorluklarını özetlemek için düzenleyici yaklaşımların 2007-2009 dönemi büyük finans krizi sonrası evrimi değerlendiriliyor. Ayrıca, bankalarda yönetici hesap verebilirliğini geliştirmek için ihtiyaç duyulan çok boyutlu araçları gösteren “hesap verebilirlik yığını” da açıklanıyor.
2. Yönetici hesap verebilirliğini teşvik etmeye yönelik düzenleyici yaklaşımlar
Uluslararası düzenleyici girişimler, işe bankalar için Basel Bankacılık Denetim Komitesi (Basel Committee on Banking Supervision-BCBS) kurumsal yönetişim ilkelerinin güncellenmesi ve suiistimalin kültürel nedenlerini azaltmak ve suiistimal riskinin gözetimini geliştirmek için Finansal İstikrar Kurulu’nun (Financial Stability Board-FSB) 2018 tarihli araç seti ile başladılar. Bu araç setinin önemli bir parçası, temel üst düzey sorumlulukları belirlemeye, bunları belirli kişilere dağıtmaya ve bu kişilerin kendi yetki alanlarına giren iş alanlarındaki ihlallerden sorumlu tutulmalarına izin vermeye yönelik önlemlerdir. Amaç, güvenilir düzenleyici uygulamalarla desteklenen bir kültür değişikliğidir.
Hesap verebilirliğe düzenleyici yaklaşımlar iki kategoriye ayırılıyor. Bunlardan ilki, kendini tanımlayan, bağımsız “bireysel sorumluluk rejimlerinin” (individual accountability regimes-IAR) getirilmesini içermektedir. Makale Avustralya, Singapur ve Birleşik Krallık’taki bireysel sorumluluk rejimlerine odaklanmaktadır. Bu rejimler çeşitli özellikleri paylaşır. Firmaların belirli yönetim fonksiyonlarını üst düzey yöneticilere tahsis etmelerini ve bu kişiler için sorumlu oldukları alanları detaylandıran “sorumluluk beyanları” (statements of responsibility) üretmelerini, raporlama hatlarını göstermek ve ilgili tüm fonksiyonların nasıl tahsis edildiğini göstermek için hesap verebilirlik haritalaması ile birleştirmelerini gerektirir. Buna ek olarak, üst düzey yöneticiler, bu başarısızlıkları önlemek veya düzeltmek için makul adımlar atmadıkça, sorumluluk alanlarındaki başarısızlıklardan sorumlu tutulabilirler. Makul adımlar atma görevi, üst düzey yönetici sorumluluğunu, denetledikleri işin yürütülmesine bağlar. Görevleri devredebilseler de, sonuçlardan sorumlu olmaya devam ederler. Bu tür bağımsız bireysel sorumluluk rejimleri benimsendi ve mevcut ihtiyati çerçevelerin yanı sıra daha hedefli araçlar olarak işledi.
İkinci olarak, çok daha geniş olan kategori, kişisel hesap verebilirliği sürdürmek için bazı yetki alanlarında güvenilen genel ihtiyati çerçevelerden oluşur. Bu kategorideki yaklaşımlar daha çeşitlidir ve söz konusu makale, bu aralığı göstermek için üç yetki alanına –Avrupa Birliği Tek Denetleme Mekanizması (EU Single Supervisory Mechanism-SSM[1]), Hong Kong Özel İdari Bölgesi (Hong Kong Special Administrative Region) ve ABD- odaklanmaktadır. Hong Kong’da hesap verebilirlik, banka düzenleyici çerçevesinin birkaç uzun süredir devam eden hükümleri aracılığıyla sürdürülür ve ihtiyati kural kitabı, bireysel sorumluluk rejimlerini karakterize eden bazı önlemleri içerir. Avrupa Birliği Tek Denetleme Mekanizması; hesap verebilirliği esas olarak, (yeniden) atamalar için yasal onaya tabi olan bazı üst düzey yöneticilerin denetimsel “yeterli ve uygun” (fit and proper-FAP) değerlendirmeleri yoluyla takip etmekte olup; “yeterli ve uygun” kılavuzu, yöneticilerin hesap vermesini sağlamak için bir kanca [tuzak/dönemeç/fırsat (hook)] sağlamak üzere güncellenmiştir. ABD’nin bireysel hesap verebilirliğe yönelik yaklaşımı, denetime ve yerinde incelemelere dayanır ve yaptırımla desteklenir. Bir yasayı ihlal eden, “güvenli olmayan veya sağlıksız uygulamalar” (unsafe or unsound practices) yapan veya güvene dayalı gözetim veya sadakat görevlerini ihlal eden kişiler sorumlu tutulabilir ve ABD kurumlarının emrinde çok çeşitli cezalar bulunmaktadır.
3. Uygulama zorlukları
Hesap verebilirliğe olan mevcut ilgiyi motive eden genel felsefe, üst düzey yöneticileri hesap verebilir hale getirmenin tepedeki tonu iyileştireceği ve bunun kurum genelinde kültür, risk yönetimi ve davranışta iyileştirmeler sağlayacağıdır. Ancak istenen sonuçlar etkili uygulamaya bağlıdır ve bunun da kendine has zorlukları vardır.
Erken değerlendirmeler bazı olumlu sonuçlara işaret ediyor. Üst düzey yöneticilerin sorumluluk alanları hakkında daha fazla netlik, belirli işlevlerin “sahiplenilmeme” (not owned) riskini azaltmış olup, denetçilerin eksiklikleri gidermek için kime başvuracaklarını belirlemelerine de yardımcı olur. Kuramsal olarak bu, bir firmanın yaşayabilirliği için daha önemli bir tehdit oluşturmadan veya tüketicilere zarar vermeden önce suiistimalin ele alınmasına da yardımcı olur. Firmaların kurumsal yönetişimine hesap verebilirliğin (embedding accountability) dâhil edilmesinin, iç (denetim) gözetim ve karar verme kalitesini (quality of internal oversight and decision-making) de iyileştirdiği düşünülmektedir.
Bununla birlikte, etkili uygulama nihai olarak denetime ve güvenilir bir yaptırım beklentisine bağlıdır. Örneğin, üst düzey yöneticilerin uyumluluk ihlallerini önlemek için “makul adımlar” (reasonable steps) atma konusundaki bireysel sorumluluk rejimleri yükümlülüklerini yerine getirip getirmediklerini belirlemek, incelikli bir değerlendirme gerektirir. Bireysel sorumluluk rejimi olmayan yetki alanları için, beklentileri belirleyen benzer bir yükümlülüğün olmaması zorluğu artırmaktadır. Onların yokluğunda, denetçiler, yöneticileri sorumlu tutmak için tasarlanmamış olabilecek daha geniş ihtiyatlı çerçevelere başvurmak zorundadır.
Yaptırım eyleminde bulunma isteği, hesap verebilirliğe yönelik herhangi bir yaklaşımın önemli bir bileşenidir ve suiistimale karşı güçlü bir caydırıcıdır. Bireyleri izlemek için açık yasal yetkilere ve yeterli denetim kaynağına ve bir dizi uygun cezaya dayanmaktadır. Henüz, bireysel sorumluluk rejimlerinin bireylere karşı yaptırım eylemlerini artırdığına dair bir kanıt yoktur. Bu, firmaların kurumsal yönetişiminde gözlemlenen iyileştirmeleri reddetmese de, uygulama engellerine işaret eder.
4. “Sorumluluk Yığını” – çok yönlü bir soruna çok disiplinli bir çözüm
Banka yöneticilerini sorumlu tutmanın tek ve en iyi yolu yoktur. Mezkûr araştırma, bazı bankacılık yetkililerinin çok yönlü bir sorunu çözmek için parça parça bir yaklaşım benimsediğini gösteriyor. “Sorumluluk yığını” (accountability stack) olarak yazarlarınca adlandırılan daha bütüncül bir yaklaşım, üst düzey yönetici davranışının tüm yönlerini kapsamaya yardımcı olabilir. Yığının parçaları çeşitli düzenleyici, denetleyici ve uygulama çerçevelerinden oluşur. Bazı otoriteler yığının birçok unsurunu benimsemişken, hiçbir otorite hepsini benimsememiştir.
Mevzuat açısından, tüm otoriteler banka yönetim kurulları ve üst düzey yöneticiler için kurumsal yönetişim ve risk yönetimi standartlarını belirler. Bu tür kurallar gerekli olabilir ancak üst düzey yöneticileri sorumlu tutmak için yeterli değildir. Üst düzey yöneticiler için zorunlu “sorumluluk beyanları” ve bu yöneticilerin kendi sorumluluk alanlarını denetlemek için “makul adımlar” atmasını gerektiren yasalar, yetkililerin yürütme hesap verebilirliğini belirleme yeteneğini güçlendirir. Hesap verebilirliği teşvik etmeye yönelik diğer düzenlemeler, yükseltilmiş davranış standartlarını, üst düzey yönetici tazminatına ilişkin rehberliği ve düzenleyici para cezalarını veya tazminat geri ödemelerini dengelemek için müdürler ve memurlar sigortasının kullanılmasına ilişkin yasakları içerir.
Denetime gelince, temel bir zorluk, denetçilerin hareket etme yeteneğini ve iradesini destekleyen bir altyapı geliştirmektir. Bu, denetim otoritelerinin banka yöneticilerinin kendi sorumluluk alanlarında yeterli gözetim sağlayıp sağlamadıklarını değerlendirmelerine ve yanlış bir davranış meydana geldiğinde onların kusurlu olup olmadıklarını belirlemelerine yardımcı olacak araçların, tekniklerin ve rehberliğin tasarlanmasını içerebilir.
Yürütmeye gelince, tüm yargı bölgeleri, bireylere para cezası verme ve ağır ihlaller nedeniyle yöneticileri görevden alma yeteneği de dâhil olmak üzere bir dizi araçtan yararlanabilir. Uygulamanın ne zaman ve nasıl gerçekleşebileceğini ve nelerin ciddi bir vaka teşkil ettiğine ilişkin eşikleri özetleyen rehberlik, bunların kullanımını desteklemeye yardımcı olabilir.
Farklı bir amaç için geliştirilmiş olabilecek genel politikalardan ziyade hesap verebilirliğin belirli yönlerini hedefleyen araçlar, yöneticilerin gözetimini kolaylaştırmaya yardımcı olabilir. Bu toplu araçlar -“yığın”- bireyleri sorumlu tutmada parçalarının toplamından daha etkili olabilecek bir bütün sağlar.
[1] Avrupa Birliği Tek Denetleme Mekanizması, Avrupa’daki bankacılık denetim sistemi olup; Avrupa Merkez Bankası ve Avrupa bankacılık birliğine üye devletlerin ulusal denetim otoritelerinden oluşur.
1966 yılında, Gence-Borçalı yöresinden göç etmiş bir ailenin çocuğu olarak Ardahan/Çıldır’da doğdu [merhume Anası (1947-10 Temmuz 2023) Erzurum/Aşkale; merhum Babası ise Ardahan/Çıldır yöresindendir]. 1984 yılında yapılan sınavda Gazi Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye bölümünü kazandı. 1985 yılında Marmara Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye bölümüne yatay geçiş yaptı ve 1988’de Marmara Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye bölümünü birincilikle, Fakülteyi ise 11’inci olarak bitirdi.
1997 yılında Amerika Birleşik Devletleri’nin Denver şehrinde yer alan ‘Spring International Language Center’da; 65’inci dönem müdavimi olarak 2008-2009 döneminde Milli Güvenlik Akademisi’nde (MGA) eğitim gördü ve MGA’dan dereceyle mezun oldu. MGA eğitimi esnasında ‘Sınır Aşan Sular Meselesi’, ‘Petrol Sorunu’ gibi önemli başlıklarda bilimsel çalışmalar yaptı.
Türkiye’de Yatırımların ve İstihdamın Durumu ve Mevcut Ortamın İyileştirilmesine İlişkin Öneriler (Maliye Hesap Uzmanları Vakfı Araştırma Yarışması İkincilik Ödülü);
Türk Sosyal Güvenlik Sisteminde Yaşanan Sorunlar ve Alınması Gereken Önlemler (Maliye Hesap Uzmanları Vakfı Araştırma Yarışması İkincilik Ödülü, Sevinç Akbulak ile birlikte);
Kayıp Yıllar: Türkiye’de 1980’li Yıllardan Bu Yana Kamu Borçlanma Politikaları ve Bankacılık Sektörüne Etkileri (Bankalar Yeminli Murakıpları Vakfı Eser Yarışması, Övgüye Değer Ödülü, Emre Kavaklı ve Ayça Tokmak ile birlikte);
Türkiye’de Sermaye Piyasası Araçları ve Halka Açık Anonim Şirketler (Sevinç Akbulak ile birlikte) ve Türkiye’de Reel ve Mali Sektör: Genel Durum, Sorunlar ve Öneriler (Sevinç Akbulak ile birlikte) başlıklı kitapları yayımlanmıştır.
Anonim Şirketlerde Kâr Dağıtımı Esasları ve Yedek Akçeler (Bilgi Toplumunda Hukuk, Ünal TEKİNALP’e Armağan, Cilt I; 2003), Anonim Şirketlerin Halka Açılması (Muğla Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Tartışma Tebliğleri Serisi II; 2004) ile Prof. Dr. Saim ÜSTÜNDAĞ’a Vefa Andacı (2020), Cilt II, Prof. Dr. Saim Üstündağ’a İthafen İlmi Makaleler (2021), Prof. Dr. Saim Üstündağ’a İthafen İlmi Makaleler II (2021), Sosyal Bilimlerde Güncel Gelişmeler (2021), Ticari İşletme Hukuku Fasikülü (2022), Ticari Mevzuat Notları (2022), Bilimsel Araştırmalar (2022), Hukuki İncelemeler (2023), Prof. Dr. Saim Üstündağ Adına Seçme Yazılar (2024), Hukuka Giriş (2024) başlıklı kitapların bazı bölümlerinin de yazarıdır.
1992 yılından beri Türkiye’de yayımlanan otuza yakın Dergi, Gazete ve Blog’da 2 bin 500’ü aşan Telif Makale ve Telif Yazı ile tamamı İngilizceden olmak üzere Türkçe Derleme ve Türkçe Çevirisi yayımlanmıştır.
1988 yılında intisap ettiği Sermaye Piyasası Kurulu’nda (SPK) uzman yardımcısı, uzman (yeterlik sınavı üçüncüsü), başuzman, daire başkanı ve başkanlık danışmanı; Özelleştirme İdaresi Başkanlığı GSM 1800 Lisansları Değerleme Komisyonunda üye olarak görev yapmış, ayrıca Vergi Konseyi’nin bazı alt çalışma gruplarında (Menkul Sermaye İratları ve Değer Artış Kazançları; Kayıt Dışı Ekonomi; Özkaynakların Güçlendirilmesi) yer almış olup; halen başuzman unvanıyla SPK’da çalışmaktadır.
Hayatı dosdoğru yaşamak ve çalışkanlık vazgeçilmez ilkeleridir. Ülkesi ‘Türkiye Cumhuriyeti’ her şeyin üstündedir.