Şu anda uygulandığı şekliyle, antitröst[1] yasası ile Amerika Birleşik Devletleri (ABD) bankacılık düzenlemeleri arasında ilginç bir gerilim bulunmaktadır. Bankalar teknik olarak rekabet yaptırımlarından muaf olmasalar da, genellikle ilkelerle yönetilen ve rekabet ile ilgili geleneksel rekabetle ilgili kaygılardan farklı temel hedeflere öncelik veren alternatif bir düzenleyici evrende yaşadıkları görülmektedir. Bu fiili muafiyet, 2007-2009 Küresel Finans Krizi (Global Financial Crisis) sırasında keskin bir rahatlama sağlamıştır. Finans sistemini istikrara kavuşturmak için, düzenleyici otoriteler acil birleşme ve satın almaları hızla onayladılar ve ABD bankacılık sektöründeki yoğunlaşma düzeyini önemli ölçüde artıran başka önlemler aldılar. Bu yeni devlerin istikrarını sağlamaya yönelik kriz sonrası çabalar, daha sonra, görünürde rekabet güçlerini korumak amacıyla, yeni kuralların çoğunu bankaların iş gereksinimlerine uyacak şekilde gevşeten düzenleyici “uyarlama” (tailoring[2]) ile kesintiye uğramıştır. Krizin anıları silinip giderken, bankacılık sektörü Amerikan siyaseti ve akademisinde yakın zamanda yaşanan antitröst eğiliminin etkisinden büyük ölçüde etkilenmemiştir. Silikon Vadisi Bankası (Silicon Valley Bank-SVB) ve Signature Bank’ın 2023 yılı baharındaki başarısızlıklarının da tetiklediği son mini bankacılık krizi, bu dinamiği yeniden kamuoyunun gözüne sokmuştur. Bu son olay sadece tanıdık senaryoyu (acil durum devralmaları ve büyük bankacılık holdinglerinin daha da büyümesi) tekrarlamakla kalmamış, aynı zamanda federal banka birleşme politikasının daha da liberalleştirilmesi yönünde kamusal çağrıları[3] da serbest bırakmıştır.
Bu örnekler, piyasa gücünün daha fazla yoğunlaşmasının bankacılık sektörü istikrarının gerekli bedeli olduğu yönündeki daha derin ve üstü kapalı da olsa giderek daha geniş çapta kabul gören bir fikrin altını çizmektedir. Bu görüşe göre, antitröst ve bankacılık sadece ayrı rejimler değil, aynı zamanda temelde uyumsuzdurlar.
“Bankacılık ve Tekelci Olmayan Yapı” (Banking and Antitrust) başlıklı yakında yayımlanacak olan bir makalede, bu varsayıma meydan okunmakta ve bunun yerine, kökleri Amerikan hukuku ve politikasındaki uzun süredir devam eden tekelcilik karşıtı geleneğe dayanan, çok yönlü, sektöre özgü bir antitröst rejimi olarak ABD banka düzenlemesine ilişkin alternatif bir anlayış sunulmaktadır. Bankacılık hukuku, bankaların yapısal gücünü sınırlamakla olduğu kadar onları başarısızlıktan korumakla da ilgilidir ve uzun zamandır da öyledir.
Makalenin kavramsal gerekçesi geniş ölçüde tarihsel materyalden yararlanırken, modern bankacılığın işleyiş mantığına dayanmaktadır. Modern bankalar, mevduat toplayan ve bunları kredi vermek için kullanan yalnızca finansal “aracılar” (financial intermediaries) değildir. Yüksek Mahkeme’nin[4] temel bankacılık antitröst davasında da kabul edildiği gibi, bankalar, borçluların hesaplarına kredi vererek kredi verdiklerinde, ekonomimizde dolaşan yaygın para biçimi olan mevduat[5] yaratırlar. Aslında bankalar, federal hükümetin, ulusal ekonominin gelişen ihtiyaçlarına yanıt olarak ABD doları arzını yaratma, dağıtma ve yönetme konusundaki egemen gücünü dış kaynaklardan sağladığı lisanslı aracılar veya araçlardır. Bu temel anlamda, bankacılık sistemi, hükümetin bankaların özel mevduat yükümlülüklerini yerine getirmeyi taahhüt ettiği ve bunların talep üzerine eşit değerde ülke para birimine tamamen dönüştürülebilirliğini garanti ettiği bir kamu-özel imtiyaz düzenlemesi türüdür (a kind of public-private franchise arrangement[6]).
Bankalar, egemen kamunun özel imtiyaz sahipleri olarak, çeşitli doğrudan ve dolaylı biçimlerde gelen kamu sübvansiyonlarına özel erişime sahiptirler ki; gerektiğinde, bu kamusal sübvansiyon, bankaları serbest piyasa rekabetinin önemli disipline edici etkilerinden korumakla kalmamakta, aynı zamanda onlara diğer tüm özel finansal ve finansal olmayan işletmelere karşı olağanüstü bir yapısal avantaj sağlamaktadır[7]. Aslında devlet, egemen para yaratmanın temel kamusal işlevini belirli bir sınıf özel kuruluşa (bankalar) devrederek, tüm ekonomik faaliyetlerin evrensel ve temel girdisi olan para ve kredinin dağıtımı üzerinde bir tür “doğal olmayan” tekel (unnatural monopoly) yaratmıştır.
Yirminci yüzyılın başlarındaki antitröst reformcuları, bankaların finansal kaynakların hane halklarına ve işyerlerine yarı kamusal dağıtıcıları olarak kritik rolünü takdir ettiler ve bu nedenle “para tekeli”nin ve onun “kredi kontrolü”nün tehlikelerine son derece duyarlıydılar[8]. Ancak bugün bile, düzenleyici makamların ihtiyatlı denetimin giderek daha teknik yönlerine odaklanmasına rağmen, tekel karşıtı kaygılar bankacılık yasasının dokusuna derin bir şekilde yerleşmiş durumdadır. Araştırmamızın da gösterdiği gibi, bankacılık yasasının bu gizli tarafı, finansal istikrarın korunması olarak çok daha yaygın olarak kabul edilen rolü kadar önemlidir ve onunla ayrılmaz biçimde iç içe geçmiş durumdadır. ABD bankacılık düzenlemelerinin ayrıntılı rejimi, yalnızca bankaların güvenliği ve sağlamlığıyla ilgilenmek bir yana, aynı zamanda devletin para ve kredisinin (temel olarak kamu malı olan) arzı ve tahsisi üzerindeki gücün birkaç hâkim özel holdingin elinde aşırı yoğunlaşmasını da önlemeyi amaçlamaktadır.
Bu amaçla, bankacılık kanunu özel bankaların ekonomik gücü biriktirme ve kötüye kullanma yeteneklerine çok sayıda yapısal kısıtlama getirmektedir. Bu mekanizmalar üç kategoriye ayrılmaktadır:
İlk kategori, genel olarak bankacılık sektörü rekabetini düzenleyen olarak kabul edilen ABD bankacılık kanununun hükümlerini içerir: banka birleşmeleri ve devralmalarının düzenleyici incelemesi, bağlam karşıtı kurallar ve yönetim kilitlenmelerine ilişkin yasaklar [regulatory review of bank mergers and acquisitions, anti-tying rules, and prohibitions on management interlocks]. Bu resmi antitröst araçları, “büyüklüğe” (bigness[9]) yönelik eğilimi ve bunun sağladığı haksız rekabeti engellemeyi amaçlamaktadır. Ancak bankacılıkta onlarca yıldır süren kuralsızlaştırma ve konsolidasyon, bunların pratik etkinliğini önemli ölçüde aşındırmıştır.
İkinci kategori, tipik olarak antitröst ile ilişkili olarak görülmeyen ancak bankacılığın benzersiz bağlamında çeşitli anti-tekel araçlarını kopyalayan bankacılık yasası unsurlarını içermektedir. Bu işlevsel antitröst araçları arasında yükümlülük ve kredi yoğunlaşma limitleri, oran düzenlemeleri ve düzenleyici otoritelerin büyük bankacılık kuruluşlarını dağıtma yetkisi yer almaktadır. Bu hükümler rutin olarak yalnızca güvenlik ve sağlamlığı, sistemik riski veya tüketiciyi koruma kaygılarını hedef alacak şekilde yorumlanırken, aynı zamanda aşırı sektör konsolidasyonunu önlemeyi, piyasa gücünün sistematik suiistimallerini sınırlamayı ve kredi tahsisinin adilliğini ve etkinliğini sağlamayı da amaçlamaktadır.
Üçüncü ve son kategori ise, antitröst hukukunda doğrudan paralellikler olmaksızın ABD banka düzenlemelerinin temel unsurlarını içermektedir: piyasaya giriş kontrolleri, bilanço kısıtlamaları ve Banka Holding Şirketleri Kanunu, Ulusal Banka Kanunu ve Federal Rezerv Kanunu gibi yasalarda yer alan faaliyet ve üyelik kısıtlamaları [market entry controls, balance-sheet constraints, and activity and affiliation restrictions contained in laws like the Bank Holding Company Act, National Bank Act, and Federal Reserve Act]. Bankacılık kanununa özgü olan bu hükümler, genel olarak, rekabet politikasından niteliksel olarak farklı ve hatta ona zıt olan tamamen finansal istikrar tedbirleri olarak yorumlanmaktadır. Ancak daha derin bir düzeyde, bu tanıdık hükümler doğal olmayan tekel düzenlemesi olarak işlemektedir: Bunlar, ülkenin parası ve kredisi üzerinde hükümet tarafından verilen özel gücün potansiyel suiistimallerini yapısal olarak sınırlandırmaktadır. Bu yöntem, potansiyel yapısal düzenlemenin güçlü bir tekel karşıtı araç olarak daha geniş önemini ortaya koymaktadır.
Bankacılık ve antitröst yasalarının ortak kökenlerini yeniden keşfetmek yalnızca yararlı bir entelektüel egzersiz değildir. Banka düzenlemelerinin temel hedefleri ve araçları hakkındaki anlayışı derinleştirmek, politika yapıcıların günümüzün finansal piyasalarındaki en büyük zorluklardan bazılarının üstesinden gelmesine yardımcı olabilir. Örneğin, düzenleyici otoriteler, “batmak için çok büyük” olgusunu (too big to fail phenomenon) yalnızca bir finansal istikrar sorunu olarak değil, aynı zamanda özel bankaların özel ekonomik ayrıcalıklarını kötüye kullanarak ekonomi genelinde rekabet çarpıklıkları yaratmasından kaynaklanan yapısal bir sorun olarak görmeye teşvik etmektedir. Benzer şekilde, kriptonun (kripto paranın/varlıkların) yükselişi ve finansın dijitalleşmesi, hem örtülü garantiler kullanarak “güvenli” varlıkları (safe assets) çoğaltma girişimi hem de kamu parası ve kredi ihraççılarına dayatılan yasal kısıtlamaların teknoloji odaklı “ayrıştırılması” (unbundling) olarak görülebilir. Dikkatin hızla gelişen finansal piyasalarda yapısal gücün altında yatan dinamiklere yeniden odaklanması, düzenleyici makamların gündemindeki bu sorunların yanı sıra diğer birçok soruna yönelik daha kapsamlı, dinamik ve etkili makro sistemik çözümlere kapı açmaktadır. Bu, tüm umutları yalnızca ihtiyatlı kurallara bağlayarak risk yaratan faaliyetlerini kontrol etmek giderek zorlaşan özel finans kuruluşlarına yönelik kurtarma paketleri ve kamusal sübvansiyonların görünüşte sonsuz genişlemesini kırmamıza yardımcı olabilir.
[1] Derleyenin Notu: Antitröst, tek bir ana firmanın büyük hissedarı olduğu, aynı tip ürünleri üreten kardeş şirketlerin ya da birbirleri ile sermaye ve ortak bağı bulunmayan fakat aynı tip ürünleri üreten birkaç firmanın, aralarındaki ticari rekabeti önleyerek, kârlarını artırmak amacıyla resmen birleşmesi ya da gayri resmi olarak ortak hareket etmesini engellemeye yönelik her türlü politik veya ekonomik girişime denir.
[2] <https://lawreview.colorado.edu/print/volume-93/the-tailors-of-wall-street/>
[3] <https://www.bloomberg.com/news/articles/2023-03-11/summers-warns-consequences-severe-if-svb-deposits-not-released>
[4] <https://www.loc.gov/item/usrep374321/>
[5] Derleyenin Notu: Buna, kaydi para denir. <https://www.bankofengland.co.uk/-/media/boe/files/quarterly-bulletin/2014/money-creation-in-the-modern-economy.pdf?la=en&hash=9A8788FD44A62D8BB927123544205CE476E01654>
[6] <https://scholarship.law.cornell.edu/clr/vol102/iss5/1/>
[7] <https://digitalcommons.law.mercer.edu/jour_mlr/vol49/iss3/7/>
[8] <https://louisville.edu/law/library/special-collections/the-louis-d.-brandeis-collection/other-peoples-money-chapter-i>
[9] <https://scholarship.law.columbia.edu/books/63/>
1966 yılında, Gence-Borçalı yöresinden göç etmiş bir ailenin çocuğu olarak Ardahan/Çıldır’da doğdu [merhume Anası (1947-10 Temmuz 2023) Erzurum/Aşkale; merhum Babası ise Ardahan/Çıldır yöresindendir]. 1984 yılında yapılan sınavda Gazi Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye bölümünü kazandı. 1985 yılında Marmara Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye bölümüne yatay geçiş yaptı ve 1988’de Marmara Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye bölümünü birincilikle, Fakülteyi ise 11’inci olarak bitirdi.
1997 yılında Amerika Birleşik Devletleri’nin Denver şehrinde yer alan ‘Spring International Language Center’da; 65’inci dönem müdavimi olarak 2008-2009 döneminde Milli Güvenlik Akademisi’nde (MGA) eğitim gördü ve MGA’dan dereceyle mezun oldu. MGA eğitimi esnasında ‘Sınır Aşan Sular Meselesi’, ‘Petrol Sorunu’ gibi önemli başlıklarda bilimsel çalışmalar yaptı.
Türkiye’de Yatırımların ve İstihdamın Durumu ve Mevcut Ortamın İyileştirilmesine İlişkin Öneriler (Maliye Hesap Uzmanları Vakfı Araştırma Yarışması İkincilik Ödülü);
Türk Sosyal Güvenlik Sisteminde Yaşanan Sorunlar ve Alınması Gereken Önlemler (Maliye Hesap Uzmanları Vakfı Araştırma Yarışması İkincilik Ödülü, Sevinç Akbulak ile birlikte);
Kayıp Yıllar: Türkiye’de 1980’li Yıllardan Bu Yana Kamu Borçlanma Politikaları ve Bankacılık Sektörüne Etkileri (Bankalar Yeminli Murakıpları Vakfı Eser Yarışması, Övgüye Değer Ödülü, Emre Kavaklı ve Ayça Tokmak ile birlikte);
Türkiye’de Sermaye Piyasası Araçları ve Halka Açık Anonim Şirketler (Sevinç Akbulak ile birlikte) ve Türkiye’de Reel ve Mali Sektör: Genel Durum, Sorunlar ve Öneriler (Sevinç Akbulak ile birlikte) başlıklı kitapları yayımlanmıştır.
Anonim Şirketlerde Kâr Dağıtımı Esasları ve Yedek Akçeler (Bilgi Toplumunda Hukuk, Ünal TEKİNALP’e Armağan, Cilt I; 2003), Anonim Şirketlerin Halka Açılması (Muğla Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Tartışma Tebliğleri Serisi II; 2004) ile Prof. Dr. Saim ÜSTÜNDAĞ’a Vefa Andacı (2020), Cilt II, Prof. Dr. Saim Üstündağ’a İthafen İlmi Makaleler (2021), Prof. Dr. Saim Üstündağ’a İthafen İlmi Makaleler II (2021), Sosyal Bilimlerde Güncel Gelişmeler (2021), Ticari İşletme Hukuku Fasikülü (2022), Ticari Mevzuat Notları (2022), Bilimsel Araştırmalar (2022), Hukuki İncelemeler (2023), Prof. Dr. Saim Üstündağ Adına Seçme Yazılar (2024), Hukuka Giriş (2024) başlıklı kitapların bazı bölümlerinin de yazarıdır.
1992 yılından beri Türkiye’de yayımlanan otuza yakın Dergi, Gazete ve Blog’da 2 bin 500’ü aşan Telif Makale ve Telif Yazı ile tamamı İngilizceden olmak üzere Türkçe Derleme ve Türkçe Çevirisi yayımlanmıştır.
1988 yılında intisap ettiği Sermaye Piyasası Kurulu’nda (SPK) uzman yardımcısı, uzman (yeterlik sınavı üçüncüsü), başuzman, daire başkanı ve başkanlık danışmanı; Özelleştirme İdaresi Başkanlığı GSM 1800 Lisansları Değerleme Komisyonunda üye olarak görev yapmış, ayrıca Vergi Konseyi’nin bazı alt çalışma gruplarında (Menkul Sermaye İratları ve Değer Artış Kazançları; Kayıt Dışı Ekonomi; Özkaynakların Güçlendirilmesi) yer almış olup; halen başuzman unvanıyla SPK’da çalışmaktadır.
Hayatı dosdoğru yaşamak ve çalışkanlık vazgeçilmez ilkeleridir. Ülkesi ‘Türkiye Cumhuriyeti’ her şeyin üstündedir.