Brezilya’daki Vergi Reformu ve İkili Katma Değer Vergisini Uygulamaya Yönelik Benzersiz Federal Düzenleme

Brezilya’da Katma Değer Vergisi [KDV (Value Added Tax)] sistemini uygulamaya yönelik uzun zamandır beklenen vergi reformu, 35 yılı aşkın tartışmaların ve birçok başarısız girişimin ardından nihayet yasalaşmıştır. Bu reformun 80’li yılların sonlarından bu yana onaylanmasını engelleyen temel sorun, Federal kuruluşlar arasındaki çıkar çatışmasıydı. Brezilya Anayasası, vergi harcamalarına ilişkin yetkiyi üç yönetim kademesi (Federal, Eyalet ve Belediye) arasında paylaştırmaktadır. Mevcut sistemde, yargı yetkisi vergi tabanının parçalanması yoluyla paylaşılmaktadır: Federal hükümet işletme ciroları üzerinden geniş tabanlı vergiler ile üretim düzeyinde/aşamasında vergi alırken, Eyaletler mal satışlarından, Belediyeler ise hizmetlerin sağlanmasından vergi toplamaktadır [Federal government levies broad-base taxes on business turnover (PIS/COFINS) and a tax at the manufacturing level (impuesto a nivel de fabricación-IPI), States collect tax on sales of goods (Imposto sobre Circulaçao de Mercadorias e Serviços-ICMS) and Municipalities on the provision of services (Impuesto de Servicio Municipal-ISS)]. Mallara İlişkin Eyalet Vergisi kısmen menşe esasına göre yani malların tedarik edildiği eyalet tarafından alındığından, en zengin ve sanayileşmiş eyaletlerin çoğu, hedefe odaklı bir sisteme geçmeyi teklif ederek önceki vergi reformu girişimlerinde veto oyuncusu olarak hareket etmişlerdir. Peki, Brezilya nihayet bu çıkar çatışmalarının üstesinden nasıl geldi ve reformu onaylamak için siyasi fikir birliğine nasıl ulaştı?

Bu tarihi onayın ana nedenlerinden biri, İkili KDV sisteminin benimsenmesiydi. Brezilyalı bir düşünce kuruluşu (Centro de Cidadania Fiscal-CCiF) tarafından oluşturulan ve Temsilciler Meclisi’nde tartışılan orijinal ana teklif -PEC 45/19- tek bir ulusal KDV modeli öneriyordu. Ancak siyasi ve federatif tartışmalar gelişmiş ve yürürlüğe giren Anayasa Değişikliği, Senato’ya paralel bir öneriyle (PEC 110/19) sunulan ve ilk olarak 2017 yılında Uygulamalı Ekonomik Araştırmalar Enstitüsü’nden (Institute for Applied Economic Research-IPEA[1]) bir grup uzman tarafından formüle edilen bir İkili KDV modelini benimsemiştir. Anayasa Değişikliği ile iki ayrı ancak uyumlaştırılmış vergi kabul edilmiştir: Federal KDV (CBS) ile Eyalet ve Belediye KDV’si (IBS) ve her iki verginin de aynı Tamamlayıcı Yasa (Complementary Law) ile uygulanacağını, düzenleneceğini ve ana kurallarının aynı olması gerektiğini belirlemektedir. Federal hükümet ile her Eyalet ve Belediye, bir istisna geçerli olmadığı sürece, kendi topraklarında tedarik edilen tüm mal ve hizmetler için aynı olacak olan kendi KDV oranlarını belirleyebilir.

Brezilya İkili KDV modeli, Kanada ve Hindistan sistemlerinden ilham alınmıştır ki; her iki ülke de İkili KDV sistemini uygulamıştır ve Brezilya’ya benzer şekilde, Anayasaları tüketimin vergilendirilmesi yetkisini yerel kuruluşlarla paylaşmaktadır. Bununla birlikte, (bu) üç ülke, ortak bir tüketim vergisi yetki alanı kapsamındaki ana soruna farklı çözümler benimsemişlerdir: Hükümetin farklı düzeylerinde KDV’nin uygulanması ile hedef ilkesine dayalı olarak ülke içindeki eyaletler arası tedariklere KDV uygulanması nasıl uzlaştırılabilir?

Ortak KDV yetkisi olmayan üniter veya federal ülkelerde, KDV, tedarikin bir Eyalet/Vilayet dâhilinde mi yoksa eyaletler arası bir tedarik mi olduğuna bakılmaksızın, ülke çapındaki tüm tedarikler için aynı şekilde uygulanır ve tahsil edilir. Bununla birlikte, alt ulusal makamlar (subnational levels) vergi konusunda bağımsız yargı yetkisine sahip olduğunda eyaletler arası tedarik bir zorluk haline gelir. Bunun nedeni, vergiyi toplayan ve gönderen tedarikçinin belirli bir Eyalette/Vilayette bulunması, tedarikin alıcısının ise başka bir Eyalette/Vilayette bulunmasıdır. KDV sistemi varış ilkesine dayandığından, eyaletler arası tedariklerden toplanan gelirler, teoride, her eyaletin (ülkenin) tedarik yeri kurallarına dayalı olarak varış Eyaletine/Vilayetine tahsis edilmelidir. Pek çok bilim adamı, özellikle Avrupa ve Kanada bağlamında bu zorluğa farklı çözümler tartışmıştır.

Kanada, uyumlaştırılmış eyaletler için KDV’nin [HST collection of the VAT (HST)] idaresi ve tahsilatından Federal Hükümet’in sorumlu olduğu uyumlaştırılmış ve merkezi bir sistemi benimsemişken; Hindistan, eyaletler arası tedariklerde ayrı bir federal hükümet KDV’sinin [IGST (separate federal government VAT (IGST)] geçerli olduğu bir sistem uygulamıştır. Bu nedenle, her iki ülkede de çözüm, ya vergi yetkisini ya da eyaletler arası tedariklerden toplanan verginin idaresini Federal hükümete devretmekti. Ayrıca, KDV uygulayan ve ayrı vergi idareleri aracılığıyla vergi toplayan birden fazla yargı yetkisine sahip merkezi olmayan Avrupa deneyimi de dikkate alınabilir ki; bu model, sıfır dereceli topluluk içi tedariklerin bir karışımı ile belirli tedarikler üzerinden tahsil edilen verginin çeşitli eyaletlere toplanması ve dağıtılmasına yönelik merkezi bir ‘tek durak noktası’ modelinin (one stop shop model) bir araya getirildiği sistemdir.

Ancak Brezilya, bir yandan Eyaletler ve Belediyeler (ve aynı zamanda Parlamentodaki tartışmalar sırasında politikacılar) her türlü “yetki devrini” (delegation of power) ya da Federal hükümete boyun eğmeyi reddederken, eyaletler arası tedariklerde KDV’yi yönetmek için farklı ve benzersiz bir model benimsemeye karar vermiştir. Öte yandan, Avrupa Birliği’ndeki gibi merkezi olmayan bir model veya “takas sistemi” (clearing system) yoluyla, sistemi basitleştirmemenin yanı sıra, KDV’nin Belediye düzeyinde benimsenmesini de engelleyecektir.

Böylece Anayasa Değişikliği ile Federal KDV’nin (CBS) idaresi Federal Gelir İdaresi’ne devredilmiş ve yerel KDV’yi (IBS) yönetmek için ayrı ve bağımsız bir kuruluş olan “Sevk ve İdare Komitesi” oluşturulmuştur. IBS Komitesi, IBS’nin merkezi olarak toplanmasından, idaresinden ve düzenlenmesinden sorumlu olacak ve 27 Eyalet ve 27 Belediye tarafından oluşturulacaktır. Anılan Komite, işletmeden işletmeye tedariklerden (business-to-business supplies) toplanan IBS’yi elinde tutacak ve gelirlerin yalnızca bir işletmeden tüketiciye olan işlemlerde (business-to-consumer transactions) vergi tahsil edildiğinde alt ulusal makamlara aktarılmasına devam edecektir. Ayrıca söz konusu Komite, yorum ve kararları uyumlu hale getirecek, idari anlaşmazlıkları merkezileştirecek ve yerel vergi idaresinin denetimlerini ve sorumluluklarını koordine edecektir.

Bu Komite yine vergi geliri tahsisinin menşeden varış noktasına değiştirilmesi için 50 yıllık geçiş döneminin uygulanmasına da izin verecektir. Anayasa Değişikliği, gelirlerin mevcut menşe esaslı sisteme göre başlangıçta her Eyalet ve Belediyenin vergi geliri payına göre dağıtılacağını belirlemektedir. 50 yıllık bir süre boyunca gelirler, yeni tedarik yeri kurallarına göre kademeli olarak varış yeri Devlet ve Belediyeye aktarılacaktır.

Tedarikçiler için, bu Komite aracılığıyla merkezileştirilmiş model pek çok avantaj sağlayacaktır ki; bunlardan en mühimi önemli ölçüde basitleştirmedir. Yeni sistem kapsamında, tedarikçi CBS’ye kaydolacak ve CBS’yi Federal Gelir İdaresi’ne, potansiyel olarak 27 Eyalet ve 5 bin 570 Belediye ile uğraşmak yerine, IBS’yi yalnızca mezkûr Komite’ye gönderecektir. Buna ek olarak, vergi kredileri ve vergi iadeleri, vergi iadelerinin yıllar alabileceği veya çeşitli vergi makamları tarafından hiçbir zaman ödenmediği mevcut sistemde olduğu gibi, artık her bir alt ulusal makama bağlı olmayacaktır.

Peki, Brezilya’da Vergi Reformunu gerçekleştirmek nasıl mümkün oldu? İkili KDV sistemi hem siyasi hem de federal menfaatleri karşılarken, alt ulusal tahsilatı merkezileştirmek için yeni bir bağımsız kurumun oluşturulması, Federal hükümetin herhangi bir müdahalesi olmaksızın eyaletler arası tedariklerde varış ilkesinin uygulanmasına olanak tanıyacak ve böylece Eyaletlerin ve Belediyelerin kendi vergilerini yönetme özerkliğini koruyacaktır. Ayrıca, gelirlerin kaynaktan varış noktasına aktarılmasına yönelik 50 yıllık bir geçiş dönemi, esas olarak en zengin eyaletler arasında siyasi uzlaşmanın sağlanması için gerekliydi ve bu mekanizma yalnızca merkezi bir Komite aracılığıyla mümkün olabilir. Buna ilave olarak, bahsi geçen Reform, gelir payını en fazla azaltacak olan federal kuruluşlara IBS’nin %3’ü oranında ekstra tazminat verilmesinin yanı sıra Federal Hükümet tarafından finanse edilen dengeleme fonlarının oluşturulmasıyla da kolaylaştırılmıştır.

Brezilya gerçekliğini derinlemesine anlayan ve Brezilya için İkili KDV’yi her zaman destekleyen Profesör Richard Bird, 2020 yılında yaptığı bir açılış konuşmasında Brezilya vergi reformu ile ilgili şu tavsiyelerde bulunmuştu: “Sonsuz sabrı, sürekli müzakereyi ve her iki taraf için de gerekli olan temel hedefleri gözden kaçırmadan, bir taraf için önemli olan ayrıntılar üzerinde uzlaşmaya istekli olmak gerekir.” Brezilya, vergi reformunu onaylama konusunda Prof. Bird’in tavsiyesine kesinlikle uymuştur. İkili KDV modeli ve IBS Komitesi düzenlemesi mutlaka Federal Hükümet, Eyaletler ve Belediyeler arasındaki müzakerelerin ve uzlaşmaların sonucudur ve Brezilya’nın reformu onaylamak için gerekli siyasi desteği elde etmesini sağlayan temel özellikleri temsil etmektedir.

[1] IPEA, Federal Hükümete teknik destek sağlayan, kamu tarafından finanse edilen bir araştırma enstitüsüdür. IPEA’nın İkili KDV önerisi için bkz. <https://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/9312/1/td_2418.pdf>

1966 yılında, Gence-Borçalı yöresinden göç etmiş bir ailenin çocuğu olarak Ardahan/Çıldır’da doğdu [merhume Anası (1947-10 Temmuz 2023) Erzurum/Aşkale; merhum Babası ise Ardahan/Çıldır yöresindendir]. 1984 yılında yapılan sınavda Gazi Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye bölümünü kazandı. 1985 yılında Marmara Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye bölümüne yatay geçiş yaptı ve 1988’de Marmara Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye bölümünü birincilikle, Fakülteyi ise 11’inci olarak bitirdi.
1997 yılında Amerika Birleşik Devletleri’nin Denver şehrinde yer alan Spring International Language Center’da; 65’inci dönem müdavimi olarak 2008-2009 döneminde Milli Güvenlik Akademisi’nde (MGA) eğitim gördü ve MGA’dan dereceyle mezun oldu. MGA eğitimi esnasında ‘Sınır Aşan Sular Meselesi’, ‘Petrol Sorunu’ gibi önemli başlıklarda bilimsel çalışmalar yaptı.
Türkiye’de Yatırımların ve İstihdamın Durumu ve Mevcut Ortamın İyileştirilmesine İlişkin Öneriler (Maliye Hesap Uzmanları Vakfı Araştırma Yarışması İkincilik Ödülü);
Türk Sosyal Güvenlik Sisteminde Yaşanan Sorunlar ve Alınması Gereken Önlemler (Maliye Hesap Uzmanları Vakfı Araştırma Yarışması İkincilik Ödülü, Sevinç Akbulak ile birlikte);
Kayıp Yıllar: Türkiye’de 1980’li Yıllardan Bu Yana Kamu Borçlanma Politikaları ve Bankacılık Sektörüne Etkileri (Bankalar Yeminli Murakıpları Vakfı Eser Yarışması, Övgüye Değer Ödülü, Emre Kavaklı ve Ayça Tokmak ile birlikte);
Türkiye’de Sermaye Piyasası Araçları ve Halka Açık Anonim Şirketler (Sevinç Akbulak ile birlikte) ve Türkiye’de Reel ve Mali Sektör: Genel Durum, Sorunlar ve Öneriler (Sevinç Akbulak ile birlikte) başlıklı kitapları yayımlanmıştır.
Anonim Şirketlerde Kâr Dağıtımı Esasları ve Yedek Akçeler (Bilgi Toplumunda Hukuk, Ünal TEKİNALP’e Armağan, Cilt I; 2003), Anonim Şirketlerin Halka Açılması (Muğla Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Tartışma Tebliğleri Serisi II; 2004) ile Prof. Dr. Saim ÜSTÜNDAĞ’a Vefa Andacı (2020), Cilt II, Prof. Dr. Saim Üstündağ’a İthafen İlmi Makaleler (2021), Prof. Dr. Saim Üstündağ’a İthafen İlmi Makaleler II (2021), Sosyal Bilimlerde Güncel Gelişmeler (2021), Ticari İşletme Hukuku Fasikülü (2022), Ticari Mevzuat Notları (2022), Bilimsel Araştırmalar (2022), Hukuki İncelemeler (2023), Prof. Dr. Saim Üstündağ Adına Seçme Yazılar (2024) başlıklı kitapların bazı bölümlerinin de yazarıdır.
1992 yılından beri Türkiye’de yayımlanan otuza yakın Dergi, Gazete ve Blog’da 2 bini aşkın Telif Makale ve Yazı ile Türkçe Derleme ve Türkçe Çevirisi yayımlanmıştır.
1988 yılında intisap ettiği Sermaye Piyasası Kurulu’nda (SPK) uzman yardımcısı, uzman (yeterlik sınavı üçüncüsü), başuzman, daire başkanı ve başkanlık danışmanı; Özelleştirme İdaresi Başkanlığı GSM 1800 Lisansları Değerleme Komisyonunda üye olarak görev yapmış, ayrıca Vergi Konseyi’nin bazı alt çalışma gruplarında (Menkul Sermaye İratları ve Değer Artış Kazançları; Kayıt Dışı Ekonomi; Özkaynakların Güçlendirilmesi) yer almış olup; halen başuzman unvanıyla SPK’da çalışmaktadır.
Hayatı dosdoğru yaşamak vazgeçilmez ilkesidir. Ülkesi ‘Türkiye Cumhuriyeti’ her şeyin üstündedir.