Doğrudan Yabancı Yatırım Düzenlemesi: Küresel Bir Perspektif*

Giriş

Son yıllarda jeopolitik gerilimlerin Doğrudan Yabancı Yatırım (Foreign Direct Investment-FDI) düzenlemesini[1] küresel ve giderek büyüyen bir trende dönüştürdüğü açıkça ortaya çıkmıştır. Amerika Birleşik Devletleri-Çin gerilimlerinin yanı sıra Rusya’nın Ukrayna’yı işgalinin etkileri, ülkelerin açık bir ekonominin taleplerini dengelerken ulusal çıkarlarını korumak için stratejik önlemler almasıyla, doğrudan yabancı yatırım tarama süreci üzerinde etkili olmuştur. 2020 yılından bu yana doğrudan yabancı yatırım taramalarındaki bu artış, özellikle rekabet hukukçularının ve düzenleyici otoritelerin iş yükünde önemli bir artışa yol açmıştır. Bu makalede, Çin yatırımındaki belirli bir bozulmayı göstermek için, doğrudan yabancı yatırım düzenlemesinin gelişen manzarası incelenecek ve dikkate değer örnekler karşılaştırılacaktır.

1. Artan küresel düzenlemeler

Hükümetlerin açık bir ekonomiyi sürdürmek ile kamu güvenliği ve ulusal savunma çıkarlarını korumak arasında bir denge kurmaya çabalamasıyla, Avrupa Birliği’nde (AB) ‘kırmızı bayraklı’ sektörlerdeki (savunma, teknoloji ve altyapı) birleşme ve satın alma anlaşmalarını incelemek için yeni bir düzenleyici çerçeve kabul edilmiştir. Yirmi yedi Avrupa üye devletinden 18’i çerçeveyi benimsedikten sonra, aralarında Fransa, Almanya, İtalya ve Hollanda’nın da bulunduğu diğer birçok Avrupa ülkesi, doğrudan yabancı yatırım tarama kılavuzlarını tüketim malları gibi diğer sektörleri de kapsayacak şekilde genişletmiştir. Bu, doğrudan yabancı yatırımların savunma sanayii anlaşmaları için uygun bir alandan, birçok anlaşma yapısının, zaman çizelgesinin ve düzenleyici risk değerlendirmelerinin önemli bir parçasına doğru evrimini yansıtmaktadır.

Bunu bir domino etkisi izlemiştir. Almanya’nın Ekim 2020’de doğrudan yabancı yatırım düzenleme rejimini genişletmesinden iki yıl sonra Fransa tarafından, AB içindeki sınır ötesi yatırımları hedefleyen yeni doğrudan yabancı yatırım kılavuzları yayınlanmıştır. Ancak daha da önemlisi, Hollanda’nın (ki, 2019 yılı itibarıyla dünyanın en büyük üçüncü doğrudan yabancı yatırım alıcısı durumundadır) yerli ve yabancı yatırımcılara uygulanan iki yeni doğrudan yabancı yatırım tarama mekanizmasını benimsemesiydi; çünkü bu, ülkenin geleneksel serbest ticaret duruşundan en büyük kopuşu olarak algılanıyordu. Bu genişletilmiş tarama mekanizmaları, daha sonraki ve daha ciddi doğrudan yabancı yatırım engellemelerinin gidişatını belirlemektedir.

Bu tür mekanizmalar kısa süre sonra, Birleşik Krallık hükümetine doğrudan yabancı yatırımlara “koşullar” getirme veya ulusal güvenlik açısından kritik kabul edilen sektörlerde bunları engelleme yetkisi veren 2021 tarihli Birleşik Krallık Ulusal Güvenlik ve Yatırım Yasası (National Security and Investment Act[2]) gibi yasal değişikliklerle yoğunlaştırılmıştır. Anılan yasa uyarınca 2022 yılında beş anlaşma yasaklanmıştır. En dikkat çeken örnek, Birleşik Krallık’ın en büyük yarı iletken tesisinin Çin’e ait teknoloji şirketi ‘Nexperia BV’ tarafından satın alınmasıydı ki; bu, hükümetin kuralların yürürlüğe girmesinden önce tamamlanan anlaşmaları geriye dönük olarak inceleme yetkisini kullanarak bir işlemi ilk kez engellediği zaman olmuştur.

Bu arada Amerika Birleşik Devletleri’nde (ABD) de, “ABD’deki Yabancı Yatırımlar Komitesi” (Committee on Foreign Investments in the United States-CFIUS[3]) ilk uygulama ve ceza yönergesi yayınlanmıştır. Buna 250 bin ABD dolarına kadar para cezaları veya bir işlemin yapılmaması, yanlış bilgi verilmesi veya ABD’deki Yabancı Yatırımlar Komitesi hafifletme anlaşmalarının ihlali durumunda işlemin değeri daha yüksekse dâhildir. Ayrıca anılan komite, önerilen işlemlerde yer alan tarafların, algılanan güvenlik risklerini gidermeyi amaçlayan hafifletme önlemlerine rıza göstermesini şart koşmaktadır.

Tarafları uyumsuz davranışlardan caydırmaya yönelik bu çabalar, geleneksel müttefiklerden olsalar bile, yabancı yatırımlar üzerinde genel olarak artan inceleme duygusunu yansıtmaktadır. ‘Freshfields’ın Aralık 2022 ila Nisan 2023 arasındaki duruma ilişkin genel bakışında belirtildiği gibi, Yatırım Güvenliği Birimi (Investment Security Unit-ISU[4]), incelemeler sırasında taraflarla iletişimi iyileştirme ve piyasanın şeffaflığını artırma konusunda önemli bir baskı altına girmiştir. Yatırım Güvenliği Birimi, yabancı yatırımların ulusal güvenlik ve ekonomik istikrar üzerindeki potansiyel risklerini ve etkilerini incelemek ve değerlendirmekten sorumlu olduğundan, doğrudan yabancı yatırım düzenlemesinde çok önemli bir rol oynamaktadır. Çoğu tarafta olduğu gibi, Yatırım Güvenliği Birimi de taraflarla iletişimi iyileştirerek ve incelemeler sırasında daha düzenli aramalar gerçekleştirerek yanıt vermiştir. Buna ek olarak söz konusu birim, ilk tam yıllık raporunda (Haziran 2023’te yayınlanmıştır) bildirimlerdeki genel eğilimler ve inceleme zamanlamalarının yanı sıra ekonominin en çok ilgi çeken sektörleri hakkında bilgi sağlamayı da amaçlayacaktır.

2. Engellenen Satın Almalar ve Dikkate Değer Modeller

Aralık 2022’de iki önemli doğrudan yabancı yatırımın kısıtlandığı görülmüştür. Bunlardan ilki, ‘HiLight Research’ın Şanghay’daki (Çin) bir yarı iletken şirketi olan ‘SiLight’ tarafından satın alınması önerisiydi ki; bu, ‘HiLight Research Limited’in teknolojisinin Birleşik Krallık’a ulusal güvenlik riskleri sunmak için kullanılmasını önlemek amacıyla engellenmiştir. İkincisi, ‘LetterOne’nin Rus oligarklar Mikhail Fridman ve Petr Aven tarafından ortaklaşa kurulan bölgesel bir geniş bant sağlayıcısı olan ‘Upp’yi satın alması ve bunun çözülmesi emredilmiştir. Bu vakalar şu ana kadar Çin ve Rusya bağlantılı tüm yasakların devam eden eğilimini yansıtmaktadır. Bu şaşırtıcı değildir. Birleşik Krallık Ulusal Siber Güvenlik Merkezi (National Cyber Security Centre) başkanı geçtiğimiz günlerde Birleşik Krallık ve müttefiklerinin “Çin’in bir teknoloji süper gücü olarak dramatik yükselişi” konusunda kayıtsız kalamayacağını açıklamıştır. Mart 2023 tarihli ‘Entegre İnceleme Yenilemesi’nde (Integrated Review Refresh[5]), Rusya ve Çin’e özel bir vurgu da vurgulanmaktadır. Mezkûr incelemede, İngiltere’nin Çin’e karşı iç direncini artırmaya, ulusal güvenliği Rusya ve İran’ın dâhil olduğu işbirliklerine karşı korumaya ve artan bireysel risklere değinmeye odaklanılmıştır.

Aynı ayda Brüksel, Çin’in ve diğer rakiplerinin Batı’dan en son teknolojiyi alma yeteneğini sınırlamak için harekete geçmiştir ki; bu, ‘Huawei’nin yeni nesil 5G kablosuz mobil teknoloji cihazlarına ekipman tedarik etmesini engellemek için diğer üye devletler ile birlikte adımlar atmayı da içeriyordu. Buna ilave olarak AB, tek pazardaki şirketlerin Ukrayna’daki savaşta Rusya silahlı kuvvetlerine yardımcı olabilecek ürünleri satmasını da yasaklamıştır. Avrupa uluslarının, liberal ekonomi politikalarından kaynaklanan geçmişteki kırılganlıklara yanıt olarak ekonomik güvenlik anlayışlarını genişlettikleri açıktır ki; bu da onları Rusya’nın enerji şantajına ve yeşil geçiş için Çin girdilerine güvenmeye açık hale getirmiştir. Bu nedenle, değişen küresel dinamiklerle birlikte devletler artık belirli düşman ulusların dâhil olduğu sermaye akışları üzerinde daha sıkı kontroller uygulamakta ve sınırsız küreselleşme yerine ulusal güvenliğe öncelik vermektedirler. Bununla birlikte, Avrupa’nın Çin yatırımlarını reddetmesine neden olan önemli bir faktörün ABD ile Çin arasında artan gerilim olduğu vurgulanmalıdır; bu yeni önlemlerin çoğu, Washington’un müttefiklerine hassas Çin teknolojilerine yönelik ihracat yasaklarına uymaları yönünde baskı yaptığı bir ortamda gelmiştir.

3. İşlem Hacminde ve Doğrudan Alımlardaki Düşüş

Çin ile ABD arasında artan siyasi gerilimlerle birlikte, ABD’li yatırımcıların Çin hisse senetlerine yönelik ilgisinde, geçen yıl rekor kıran seviyelerden bu yana kayda değer bir düşüş yaşanmıştır.

Çin hisse senetlerini takip eden ve yurt dışında varlığı olmayan Çin’e erişim sağlayan ABD’de borsaya kote edilen en likit opsiyonların alım satımında, Kasım ayında rekor bir seviyeye ulaştığından bu yana %50’den fazla keskin bir düşüş yaşanmıştır. Ayrıca, 2023 yılının ilk ayında net 20 milyar ABD doları değerinde Şangay ve Shenzhen’de kote edilen hisse satın alan (bir rekora daha imza atan) yabancı yatırımcılar, o zamandan bu yana buna, son üç ayda yalnızca 6 milyar dolar eklemiştir. Çin hisse senetlerinin doğrudan alımlarındaki bu çarpıcı yavaşlama, yatırımcıların bu bölgeye olan güveninin azaldığının bir göstergesidir.

Yatırımcılar bu piyasa koşullarına Çin dışındaki gelişmekte olan piyasalarda alternatif yatırım fırsatları arayarak yanıt verdiler. Fon şirketi ‘Vontobel’in Yatırımlar başkanı Christel Rendu de Lint, Ukrayna’nın işgalinin ardından Batı yaptırımlarına maruz kalan Rus varlıklarını elinde tutmaktan kaynaklanan kayıplara tanık olduktan sonra birçok yatırımcının temkinli davrandığını vurgulamıştır. Aslında bazı yatırımcılar bu varlıkları tamamen silmiştir. Ayrıca, Batı dünyasının elektrikli araç tedarik zincirleri ve yarı iletkenler gibi alanlarda Çin’e olan bağımlılığını azaltmaya yönelik son çabalarının, kritik kaynaklar için otoriter rejimlere güvenmenin zararlı etkilerini vurgulayan enerji krizi tarafından motive edildiği de açıktır.

Avrupa’da lityum madenleri için olası sahalara artan ilgi bu tür çabaları yansıtmakta ve özellikle Madrid’deki Valdeflores, Batı’nın bu maden için Çin’e bağımlılığını sona erdirme yarışında potansiyel bir dönüm noktası olarak vurgulanmaktadır [bu planın onaylanması durumunda, tahminlere göre tesisin, yılda 400 bin ‘Tesla Model 3’ araca güç sağlayabilecek şarj edilebilir piller için gerekli olan yeterli miktarda mineral üretmesi öngörülmektedir].

4. Çin’de Yatırımın Sonuçları

Yatırımcı duyarlılığındaki değişim bireysel yatırımcıların ötesinde kurumsal yatırımcılara kadar uzanmaktadır. Tanınmış bir emeklilik fonu yöneticisi olan APG, geçtiğimiz günlerde emeklilik fonu müşterilerinin artan jeopolitik riskler nedeniyle Çin’deki yatırımlardan giderek daha fazla kaçındığını açıkladı. Caisse de dépôt et placement du Québec and Ontario Teachers’ Pension Plan gibi diğer büyük kurumsal yatırımcılar da, daha geniş bir eğilimin göstergesi olarak Çin’deki yatırımlarını durdurmuş veya duraklatmıştır.

ABD ile Çin arasında gelişen gerilimler yatırım ittifaklarını da etkilemiştir. Hızlı büyüyen teknoloji şirketlerine yaptığı başarılı yatırımlarla tanınan ‘Sequoia Capital’, Washington tarafından Çin’e hassas bilgi veya teknolojilerin ihracatı konusunda artan kontrollerde gezinirken, Çin biriminin yapay zekâ gibi öncelikli alanlara yatırım yapması gibi hassas bir görevle karşı karşıyadır. Üstelik ‘AstraZeneca’, jeopolitik gerilimlere karşı koruyucu bir önlem olarak çok uluslu şirketi korumak için Çin’deki işini kapatmayı ve Hong Kong veya Şangay’da kote edilmeyi tercih etmektedir. Bu tür ittifakların ayrılması, ABD-Çin yatırım ortaklıklarında artan zorlukların da altını çizmektedir.

Sonuç

Doğrudan yabancı yatırım düzenlemelerinin küresel bir eğilim olarak yükselişi, hükümetlerin ekonomik açıklık ile ulusal güvenliği dengeleme yaklaşımında bir değişikliğe işaret ediyor. Ülkeler, kilit sektörleri dış etkilerden korumak için tarama kılavuzlarını stratejik olarak genişletiyor. Özellikle Çin ile ABD arasındaki jeopolitik gerilimler yatırım stratejilerini etkilemiş ve incelemelerin artmasına neden olmuştur. Doğrudan yabancı yatırım düzenlemeleri gelişmeye devam ettikçe, paydaşların da uyumu sağlamak ve ulusal çıkarları korumak için değişen ortama uyum sağlamaları gerekmektedir.

Jeopolitik gerilimler artmaya devam ederken mevcut manzara, yatırımcıların Çin hisse senetlerine yönelik duyarlılığında önemli bir değişime işaret etmektedir. Bunun yansımaları sadece yatırım kararlarını etkilemekle kalmıyor, aynı zamanda giderek belirsizleşen Çin-ABD ilişkileri karşısında maruz kalınan riskin yeniden değerlendirilmesine de yol açıyor.

[1] “Doğrudan Yabancı Yatırım düzenlemeleri” için bkz. < https://globalcompetitionreview.com/guide/foreign-direct-investment-regulation-guide/second-edition/article/european-union >

[2] “Birleşik Krallık Ulusal Güvenlik ve Yatırım Yasası” için bkz. < https://www.gov.uk/government/collections/national-security-and-investment-act >

[3] “ABD’deki Yabancı Yatırımlar Komitesi” için bkz. < https://home.treasury.gov/policy-issues/international/the-committee-on-foreign-investment-in-the-united-states-cfius >

[4] “Birleşik Krallık Yatırım Güvenliği Birimi” için bkz. < https://www.gov.uk/government/publications/national-security-and-investment-bill-2020-factsheets/overview-of-the-investment-security-unit-factsheet >

[5] “Mart 2023 tarihli Entegre İnceleme Yenilemesi” için bkz. < https://www.gov.uk/government/publications/integrated-review-refresh-2023-responding-to-a-more-contested-and-volatile-world#:~:text=Policy%20paper-,Integrated%20Review%20Refresh%202023%3A%20Responding%20to%20a%20more%20contested%20and,context%20since%20Integrated%20Review%202021 >

1966 yılında, Gence-Borçalı yöresinden göç etmiş bir ailenin çocuğu olarak Ardahan/Çıldır’da doğdu [merhume Anası (1947-10 Temmuz 2023) Erzurum/Aşkale; merhum Babası ise Ardahan/Çıldır yöresindendir]. 1984 yılında yapılan sınavda Gazi Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye bölümünü kazandı. 1985 yılında Marmara Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye bölümüne yatay geçiş yaptı ve 1988’de Marmara Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye bölümünü birincilikle, Fakülteyi ise 11’inci olarak bitirdi.
1997 yılında Amerika Birleşik Devletleri’nin Denver şehrinde yer alan Spring International Language Center’da; 65’inci dönem müdavimi olarak 2008-2009 döneminde Milli Güvenlik Akademisi’nde (MGA) eğitim gördü ve MGA’dan dereceyle mezun oldu. MGA eğitimi esnasında ‘Sınır Aşan Sular Meselesi’, ‘Petrol Sorunu’ gibi önemli başlıklarda bilimsel çalışmalar yaptı.
Türkiye’de Yatırımların ve İstihdamın Durumu ve Mevcut Ortamın İyileştirilmesine İlişkin Öneriler (Maliye Hesap Uzmanları Vakfı Araştırma Yarışması İkincilik Ödülü);
Türk Sosyal Güvenlik Sisteminde Yaşanan Sorunlar ve Alınması Gereken Önlemler (Maliye Hesap Uzmanları Vakfı Araştırma Yarışması İkincilik Ödülü, Sevinç Akbulak ile birlikte);
Kayıp Yıllar: Türkiye’de 1980’li Yıllardan Bu Yana Kamu Borçlanma Politikaları ve Bankacılık Sektörüne Etkileri (Bankalar Yeminli Murakıpları Vakfı Eser Yarışması, Övgüye Değer Ödülü, Emre Kavaklı ve Ayça Tokmak ile birlikte);
Türkiye’de Sermaye Piyasası Araçları ve Halka Açık Anonim Şirketler (Sevinç Akbulak ile birlikte) ve Türkiye’de Reel ve Mali Sektör: Genel Durum, Sorunlar ve Öneriler (Sevinç Akbulak ile birlikte) başlıklı kitapları yayımlanmıştır.
Anonim Şirketlerde Kâr Dağıtımı Esasları ve Yedek Akçeler (Bilgi Toplumunda Hukuk, Ünal TEKİNALP’e Armağan, Cilt I; 2003), Anonim Şirketlerin Halka Açılması (Muğla Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Tartışma Tebliğleri Serisi II; 2004) ile Prof. Dr. Saim ÜSTÜNDAĞ’a Vefa Andacı (2020), Cilt II, Prof. Dr. Saim Üstündağ’a İthafen İlmi Makaleler (2021), Prof. Dr. Saim Üstündağ’a İthafen İlmi Makaleler II (2021), Sosyal Bilimlerde Güncel Gelişmeler (2021), Ticari İşletme Hukuku Fasikülü (2022), Ticari Mevzuat Notları (2022), Bilimsel Araştırmalar (2022), Hukuki İncelemeler (2023), Prof. Dr. Saim Üstündağ Adına Seçme Yazılar (2024) başlıklı kitapların bazı bölümlerinin de yazarıdır.
1992 yılından beri Türkiye’de yayımlanan otuza yakın Dergi, Gazete ve Blog’da 2 bini aşkın Telif Makale ve Yazı ile Türkçe Derleme ve Türkçe Çevirisi yayımlanmıştır.
1988 yılında intisap ettiği Sermaye Piyasası Kurulu’nda (SPK) uzman yardımcısı, uzman (yeterlik sınavı üçüncüsü), başuzman, daire başkanı ve başkanlık danışmanı; Özelleştirme İdaresi Başkanlığı GSM 1800 Lisansları Değerleme Komisyonunda üye olarak görev yapmış, ayrıca Vergi Konseyi’nin bazı alt çalışma gruplarında (Menkul Sermaye İratları ve Değer Artış Kazançları; Kayıt Dışı Ekonomi; Özkaynakların Güçlendirilmesi) yer almış olup; halen başuzman unvanıyla SPK’da çalışmaktadır.
Hayatı dosdoğru yaşamak vazgeçilmez ilkesidir. Ülkesi ‘Türkiye Cumhuriyeti’ her şeyin üstündedir.