Giriş
Avrupa Komisyonu Başkanı Ursula von der Leyen, 28 Şubat 2024 tarihinde, ‘dondurulmuş Rus varlıklarından elde edilen beklenmedik kârların Ukrayna için ortak askeri teçhizat satın almak için kullanılması konusunda bir görüşme başlatmanın zamanının geldiğini’ duyurdu[1]. Bu açıklama, Avrupa Birliği (AB) Konseyi’nin 12 Şubat 2024 tarihinde aldığı ve “Rusya’nın dondurulan varlıklarının Ukrayna için kullanılmasına yönelik ilk adım” olarak benimsenen kararın hemen ardından geldi. Bu karara göre, Rusya Merkez Bankası’nın (Central Bank of Russia-CBR) AB yaptırımları kapsamında dondurulan (hareketsizleştirilen) varlık (frozen / immobilised asset) ve rezervlerinde 1 milyon avrodan fazla tutar bulunduran Merkezi Saklama Kuruluşlarına (Central Securities Depositories-CSDs), bunları ayrı ayrı muhasebeleştirme zorunluluğu getiriliyor ve bu varlıklardan elde edilen kârları kullanmaları yasaklanıyor[2]. Bu hareket, en azından Ursula von der Leyen’in açıklamasına kadar, yeni kurulan ‘Ukrayna İnşa Havuzu’ (Ukraine Facility[3]) aracılığıyla Ukrayna’nın yeniden inşasına yardımcı olmak üzere yönlendirilmesi beklenen bu kârlardan gelecekte AB bütçesine finansal katkı sağlanmasının önünü açıyor.
İster Ukrayna’nın yeniden inşasını ister silah alımını desteklemeyi amaçlıyor olsun, AB Konseyi’nin bu kararı, Rusya Merkez Bankası’nın G7 tarafından dondurulmuş varlıklarının çoğunluğunun Brüksel merkezli bir Merkezi Saklama Kuruluş olan ‘Euroclear’ın elinde bulunan menkul kıymetlerden oluştuğu dikkate alındığında önemini koruyor. AB yetkilileri, önümüzdeki dört yıl içinde bu tür kârlardan yaklaşık 15 milyar avronun Ukrayna’ya tahsis edilebileceğini tahmin ediyor. Ancak bu konudaki habercilikte kullanılan ikircikli dil kafa karışıklığına yol açarak AB’nin Rusya’ya ait kârlara el koymaya hazır olabileceğini ima etmektedir. Şu an için böyle bir tedbirin alınabileceğine dair somut bir gösterge bulunmuyor[4]. Son AB Konseyi kararının odağı, Euroclear ve Rusya Merkez Bankası’nın varlıklarını elinde bulunduran diğer Merkezi Saklama Kuruluşları tarafından elde edilen kazançlar (net kâr) üzerinde olmaya devam ediyor.
Ancak yine de bu karara istinaden alınan tedbirlerin hukuka uygunluğu garanti edilmiyor. Seçilen eylem planına bağlı olarak çeşitli uluslararası hukuk sorunları ortaya çıkabilir. Bu makalede, AB Konseyi tarafından hedeflenen Merkezi Saklama Kuruluşlarının kârlarına genel bir bakış ile başlanarak bu zorluklar ele alınıyor. Daha sonra, bu kârlara uygulanan beklenmedik vergilerden kaynaklanan potansiyel uluslararası hukuki sorunları ele alınıyor. Son olarak, Merkezi Saklama Kuruluşlarının kârlarının ötesine geçen ve Rusya Merkez Bankası’nın varlıkları ile oluşturulan çıkarları içeren potansiyel el koyma tedbirlerine ilişkin hukuki endişeler özetlenmekte ve bu endişeler Rusya’nın egemen varlıklarına el konulmasına ilişkin daha geniş bir tartışma içinde bağlamsallaştırılmaktadır.
1. Dondurulmuş Rus Varlıklarından Elde Edilen Olağanüstü Gelirler
Euroclear, ‘Clearstream’ ile birlikte AB’de bulunan ve menkul kıymet mutabakat sistemleri olarak da adlandırılan altyapıyı işleten iki uluslararası Merkezi Saklama Kuruluşundan (central securities depositories[5]) biridir. Ukrayna’nın işgaline yanıt olarak Rusya’ya uygulanan AB yaptırımları sonucunda, Rusya Merkez Bankası’nın Euroclear tarafından tutulan menkul kıymetler biçimindeki yaklaşık 191 milyar avro tutarındaki rezervi dondurulmuştur. Bu menkul kıymetler vadeleri geldikçe Rusya Merkez Bankası için kupon ödemeleri ve tahvil itfaları şeklinde faiz geliri oluşturdular. Ancak yaptırımlar Euroclear ve diğer Merkezi Saklama Kuruluşlarının bu hisseleri sahiplerine dağıtmasını engelledi ve hesaplarında olağanüstü nakit bakiyelerinin (extraordinary cash balances) birikmesine yol açtı[6]. 2023 yılı sonu itibarıyla Euroclear, nakit bakiyelerinin yıllık bazda 38 milyar avro artarak toplam 162 milyar avroya ulaştığını (Clearstream’in elinde bulundurduğu Rusya ile ilgili menkul kıymetlerden elde edilen kârlara ilişkin bilgi henüz mevcut değildir) bildirdi.
Euroclear ve diğer Merkezi Saklama Kuruluşları büyük nakit bakiyeleri tutmazlar; yasal sermaye ve risk yönetimi gereksinimlerine uygun olarak bu nakit, genellikle Eurobond’lara yeniden yatırılır ve daha fazla getiri elde edilir. Son raporuna göre Euroclear[7], yaptırım uygulanan Rus varlıklarından kaynaklanan nakit bakiyelerini yeniden yatırarak 2023 yılında 4,4 milyar avro kazanmıştır. Sonuçta bu tür kârlar artık Rusya Merkez Bankası’nın portföyünün bir parçası değil; “yasal olarak Euroclear’a aittirler” (no longer part of the CBR’s portfolio; they legally belong to Euroclear).
Euroclear hâlihazırda bu kârın 1 milyar 85 milyon avroluk kısmını kurumlar vergisi olarak Belçika Devletine havale etti ve Belçika bu fonları Ukrayna’yı desteklemek için yönlendireceğini duyurdu[8]. Ancak AB Konseyi’nin son kararı, dondurulan Rus varlıklarından elde edilen gelirlerin geri kalanına el konulmasının kapısını aralıyor. AB’nin almaya karar verdiği önlemlere bağlı olarak eylemleri çeşitli hukuki zorluklarla karşı karşıya kalabilir.
2. Merkezi Saklama Kuruluşlarının Gelirlerine Terettüp Eden Beklenmedik Vergiden Kaynaklanan Hukuki Sorunlar
En sağlam ve muhtemel eylem planı, Euroclear ve diğer Merkezi Saklama Kuruluşları tarafından kazanılan gelirlerin tamamına veya bir kısmına el konulmasını içerir. Bu, ekonomik koşulların önemli ve beklenmedik kârlarla sonuçlandığı durumlarda, belirli sanayi veya sektörlere uygulanan tek seferlik bir vergi (one-time tax[9]) olan ‘beklenmedik vergi’ (windfall tax) yoluyla gerçekleşebilir. Her ne kadar böyle bir önlem, ExxonMobil’in AB’nin enerji üreticilerine uyguladığı beklenmedik vergiye karşı uyguladığına benzer yasal zorluklarla karşı karşıya kalsa[10] da, Rusya Merkez Bankası’nın varlıklarına el konulmasıyla karşılaştırıldığında çok daha sağlam bir yasal zemine dayanıyor.
Devletler, uluslararası hukuk kapsamında vergi tedbirlerini yürürlüğe koyma konusunda önemli takdir yetkisine sahiptir. Vergilendirme, prensipte, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin (European Convention on Human Rights) 1 No.lu Protokolünün 1. maddesi ile garanti altına alınan mülkiyet hakkına müdahale edebilse de, devletler genellikle ‘geniş bir takdir imkânına’ (wide margin of appreciation) sahiptir ve belirli koşullar altında geriye dönük tedbirlere bile izin verilebilir. Sonuçta, vergi tedbirlerinin uluslararası yasallığı, toplumun genel çıkarlarının talepleri ile mülkiyet haklarının korunması arasında ‘adil bir denge’ (fair balance) kurma becerisine bağlıdır. Bu nedenle, Rus varlıklarından elde edilen kârların %100’üne el konulmasına yönelik tekliflerin savunulması[11], özellikle de bu varlıkların yönetimi ile ilgili maliyetler dikkate alındığında zorlayıcı olabilir. Bu aşırı kârların AB kasasına ne ölçüde yönlendirilmesi gerektiği konusunda bir uzlaşmaya varılması gerekmektedir.
Buna ek olarak, Merkezi Saklama Kuruluşlarının hissedarlarından bazılarının yabancı kuruluşlar olması nedeniyle -Euroclear’ın en büyük hissedarlarından biri olan Çin’in varlık fonu (sovereign wealth fund) gibi- kârlarını etkileyen önlemler, geçerli yatırım anlaşmalarına dayalı olarak yasal zorluklara yol açabilir. Beklenmedik vergiler ile ilgili başarılı yatırım iddialarına ilişkin emsaller olmasına rağmen, dikkatlice tasarlanmış bir beklenmedik verginin, en yaygın yatırım koruma standartlarıyla uyumlu olması gerekir. Yatırım ‘ticari getiri yaratma kapasitesini’ (capacity to generate a commercial return) koruyorsa beklenmedik vergiler genellikle dolaylı kamulaştırma anlamına gelmez ki; bu durum genellikle işletmenin kârlı kalması durumunda geçerlidir. Benzer şekilde, yatırımcıların vergi rejiminin yatırım süresi boyunca değişmeyeceğine dair meşru beklentileri yoksa beklenmedik vergilerin Adil ve Eşit Muamele (Fair and Equitable Treatment) standartlarını ihlal etmesi muhtemel değildir. Yatırımcıların savaşla ilgili yaptırımlardan elde edilen olağanüstü kârlara ilişkin bu tür beklentilere sahip olmaması makul görünmektedir. Ölçülülük yine çok önemlidir; iki mahkeme, Ekvador’un enerji sektörü üzerindeki beklenmedik vergiyi ekstra kârın %50’sinden %99’una çıkarmasının[12], yatırımın ekonomik niteliğini değiştirmesi nedeniyle Adil ve Eşit Muamele standartlarının ihlali anlamına geldiğine karar vermiştir.
Özetle, Merkezi Saklama Kuruluşlarının kârlarının en azından bir kısmına el koymak yasal olarak mümkündür. Ancak verimi sınırlı olacak ve muhtemelen Ukrayna’nın yeniden inşa ihtiyaçlarının tamamını karşılamakta yetersiz kalacaktır. Bu nedenle bazıları, nispeten küçük bir kazanç uğruna ‘uluslararası merkez bankacılığının temellerine karışmanın’ bilgeliğini sorguladılar. Bir yetkilinin de belirttiği gibi, ‘eğer büyük ödüle gidilecekse, büyük ödüle gidilmelidir’ (if you are going for the big prize, go for the big prize). Başka bir deyişle AB’nin, tedbirlerini artırma ve Rusya’ya ait paylara, hatta ana varlıklara el koyma yönünde baskıyla karşı karşıya kalması muhtemeldir. Ancak bu tür önlemler, uluslararası hukuk kapsamında farklı ve daha karmaşık hukuki mülahazaları beraberinde getirmektedir.
3. Rusya Merkez Bankası Paylarına El Konulması İle İlgili Hukuki Sorunlar
Beklenmedik bir vergi yoluyla olsun ya da olmasın, Rusya Merkez Bankası’nın varlıklarından elde edilen gelire el konulması, büyük olasılıkla ana varlıkların el konulmasının yarattığına benzer yasal zorluklarla karşı karşıya kalacaktır. Bu görüşü destekleyen çeşitli nedenler mevcuttur. Bunlardan birincisi, hukuki prensipler gereği, bir devletin varlıklarının mülkiyeti ile bunlardan elde edilen gelir arasında ayrım yapmak için hiçbir neden yoktur[13]. İkincisi, Rusya Merkez Bankası’nın varlıklarını Euroclear’a yatırdığı sözleşmelerin ayrıntılarını bilmeden, birikmiş faizlerin ‘beklenmedik’ bir getiri mi yoksa benzer menkul kıymetlere sahip herhangi bir yatırımcı için tipik getiri mi olduğunu belirlemek zordur[14]. Üçüncüsü de, beklenmedik kâr sayılsa bile, bunların vergilendirilmesi kolay olmayabilir. Devlet mülkiyetindeki varlıkların vergilendirilmesi konusunda devlet uygulamaları önemli ölçüde farklılık göstermektedir[15]. Almanya gibi bazı devletlerin hükümetleri pasif geliri vergilendirmekten muaf tutmazken, Birleşik Krallık gibi diğerleri geleneksel olarak yabancı devletleri tüm vergi yükümlülüklerinden muaf tutuyor; ancak bu durum değişebilir. Üstelik döviz rezervleri hiçbir devlet malına benzemiyor. Egemenlik (merkez bankacılığı) amaçlarına hizmet ettikleri için genellikle kısıtlama önlemlerinden muaf kabul edilirler. Bu durum muhtemelen bu varlıkların yarattığı getirileri de kapsamaktadır.
Açık olmak gerekirse, bu engeller Rusya Merkez Bankası’nın çıkarlarının ele geçirilmesini imkânsız kılmıyor. Sadece gerekli yasal gerekçenin, ana varlıklara el konulması için gereken gerekçeye eşdeğer olması gerektiğini vurguluyorlar. Bu bağlamda, Rusya Merkez Bankası’nın varlıklarına el konulmasının yasallığı konusundaki tartışmalar, hem lehte hem de aleyhte gerekçelerle neredeyse iki yıldır devam ediyor. Kısacası, Rusya Merkez Bankası’nın varlıklarının dondurulması ‘üçüncü taraf’ veya ‘toplu’ bir karşı önlem olarak tartışmasız haklı görülebilirken, karşı önlemlerin geçici ve geri döndürülebilir olması gerektiğinden el koymanın haklı gösterilmesi daha zordur. Daha önceki bir yazımızda bu sorunun göründüğü kadar sorunlu olmayabileceği savunulmuştu. Aynı zamanda, Rusya’nın Ukrayna’ya tazminat sağlama yükümlülüğünün yerine getirilmesi, Rusya’nın borçlu olduğu yükümlülüğün çok özel içeriğini tanımlayan bir anlaşma veya mahkeme kararına kadar zorlu olmaya devam ediyor. Yalnızca Ukrayna’ya Rusya’nın saldırganlığını püskürtmede yardımcı olmakla sınırlı olan müsadere tedbirlerinin kolektif meşru müdafaa açısından haklı görülebileceği düşünülebilir. Ancak meşru müdafaanın müsadere gibi zorlayıcı olmayan tedbirlere uygulanıp uygulanamayacağı konusunda şüpheler devam etmektedir[16].
Belçika’nın yakın zamanda G7 üyelerine sunduğu, dondurulan Rus varlıklarının Ukrayna’nın borcunu artırmak için teminat olarak kullanılmasını öneren önerisi de dâhil olmak üzere, bu engellerin üstesinden gelmeye yönelik çabalar sürüyor. Benzer bir girişimin ileriye yönelik anlamlı bir yol sunup sunamayacağını zaman gösterecektir. Şimdilik, bu tür çabaların sonuç verme olasılığı, bu varlıklardan elde edilen olağanüstü kârlar üzerinden beklenmedik bir vergi alınmasına göre çok daha az görünüyor.
Sonuç
Rusya’nın Ukrayna’ya karşı geniş çaplı saldırganlığının üzerinden iki yıl geçtikten sonra, dondurulmuş Rus varlıklarının kullanımına ilişkin tartışmalar hız kesmeden devam ediyor. AB ve G7 ülkeleri, müsaderenin uygulanabilirliği konusunda hâlâ farklı görüşlere sahip olsa da, alternatif yaklaşımlar daha acil umutlar sunabilir.
Bu makalede öne sürüldüğü gibi, Rusya Merkez Bankası’nın menkul kıymetlerini elinde bulunduranların elde ettikleri beklenmedik kârların vergilendirilmesi, bu tür beklenmedik bir verginin içeriği dikkatli bir şekilde kalibre edildiği sürece, uluslararası hukukta minimum düzeyde engel teşkil etmektedir. Tersine, Rusya Merkez Bankası’nın Rusya’ya ait varlıkları ile oluşturulan çıkarların hedeflenmesi, muhtemelen tüm varlıkların ele geçirilmesi ile bağlantılı hukuki zorlukları tetikleyecektir.
Merkezi Saklama Kuruluşunun kârları Ukrayna’nın ihtiyaçlarına yalnızca küçük bir katkı sağlasa da, bunlara beklenmedik bir vergi uygulamak değerli bir başlangıç noktası olabilir. Yasal açıdan en sağlam seçenekle başlamak, Ukrayna’yı desteklemek için bu varlıklardan yararlanacak daha yenilikçi yaklaşımların araştırılmasının önünü açabilir. Bu, özellikle Ukrayna’nın Batılı devletlerdeki savaş çabalarının finansmanına yönelik kamu desteğinin azalıyor gibi göründüğü bir dönemde kritik önem taşımaktadır.
[1] <https://www.politico.eu/article/von-der-leyen-wants-to-use-russia-asset-profits-to-buy-ammo-for-ukraine/>
[2] <https://www.reuters.com/markets/europe/eu-gives-details-its-measures-regarding-russian-central-bank-assets-2024-02-12/>
[3] <https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2024/02/06/ukraine-facility-council-and-parliament-agree-on-new-support-mechanism-for-ukraine/>
[4] <https://www.justsecurity.org/92531/sovereign-immunity-and-reparations-in-ukraine/>
[5] <https://finance.ec.europa.eu/capital-markets-union-and-financial-markets/financial-markets/post-trade-services/central-securities-depositories-csds_en>
[6] <https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2024/02/12/immobilised-russian-assets-council-decides-to-set-aside-extraordinary-revenues/>
[7] <https://www.euroclear.com/newsandinsights/en/press/2024/2024-mr-04-strong-performance-fy2023.html>
[8] <https://www.reuters.com/world/europe/belgium-expects-use-24-bln-tax-frozen-russian-assets-fund-ukraine-2023-10-11/>
[9] <https://taxfoundation.org/data/all/eu/windfall-tax-europe-2023/>
[10] <https://www.theguardian.com/business/2022/dec/28/exxonmobil-launches-legal-challenge-to-eus-windfall-tax-on-energy-firms>
[11] <https://carnegieendowment.org/politika/91556>
[12] <https://www.italaw.com/sites/default/files/case-documents/italaw7489_0.pdf>
[13] <https://www.justsecurity.org/92531/sovereign-immunity-and-reparations-in-ukraine/>
[14] <https://www.ejiltalk.org/funding-ukraines-aid-new-challenges/>
[15] <https://www.oecd.org/corporate/mne/WP-2010_2.pdf>
[16] <https://www.icj-cij.org/sites/default/files/case-related/131/131-20040709-ADV-01-02-EN.pdf>
Yavuz Akbulak
1966 yılında, Gence-Borçalı yöresinden göç etmiş bir ailenin çocuğu olarak Ardahan/Çıldır’da doğdu. 1984 yılında yapılan sınavda Gazi Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye bölümünü kazandı. 1985 yılında Marmara Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye bölümüne yatay geçiş yaptı ve 1988’de Marmara Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye bölümünü birincilikle, Fakülteyi ise 11’inci olarak bitirdi.
1997 yılında Amerika Birleşik Devletleri’nin Denver şehrinde yer alan ‘Spring International Language Center’da; 65’inci dönem müdavimi olarak 2008-2009 döneminde Milli Güvenlik Akademisi’nde (MGA) eğitim gördü ve MGA’dan dereceyle mezun oldu. MGA eğitimi esnasında ‘Sınır Aşan Sular Meselesi’, ‘Petrol Sorunu’ gibi önemli başlıklarda bilimsel çalışmalar yaptı.
• Türkiye’de Yatırımların ve İstihdamın Durumu ve Mevcut Ortamın İyileştirilmesine İlişkin Öneriler (Maliye Hesap Uzmanları Vakfı Araştırma Yarışması İkincilik Ödülü);
• Türk Sosyal Güvenlik Sisteminde Yaşanan Sorunlar ve Alınması Gereken Önlemler (Maliye Hesap Uzmanları Vakfı Araştırma Yarışması İkincilik Ödülü, Sevinç Akbulak ile birlikte);
• Kayıp Yıllar: Türkiye’de 1980’li Yıllardan Bu Yana Kamu Borçlanma Politikaları ve Bankacılık Sektörüne Etkileri (Bankalar Yeminli Murakıpları Vakfı Eser Yarışması, Övgüye Değer Ödülü, Emre Kavaklı ve Ayça Tokmak ile birlikte),
• Türkiye’de Sermaye Piyasası Araçları ve Halka Açık Anonim Şirketler (Sevinç Akbulak ile birlikte) ve
• Türkiye’de Reel ve Mali Sektör: Genel Durum, Sorunlar ve Öneriler (Sevinç Akbulak ile birlikte)
başlıklı kitapları yayımlanmıştır.
• Anonim Şirketlerde Kâr Dağıtımı Esasları ve Yedek Akçeler (Bilgi Toplumunda Hukuk, Ünal TEKİNALP’e Armağan, Cilt I; 2003),
• Anonim Şirketlerin Halka Açılması (Muğla Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Tartışma Tebliğleri Serisi II; 2004)
ile
• Prof. Dr. Saim ÜSTÜNDAĞ’a Vefa Andacı (2020), Cilt II;
• Prof. Dr. Saim Üstündağ’a İthafen İlmi Makaleler (2021);
• Prof. Dr. Saim Üstündağ’a İthafen İlmi Makaleler II (2021);
• Sosyal Bilimlerde Güncel Gelişmeler (2021);
• Ticari İşletme Hukuku Fasikülü (2022);
• Ticari Mevzuat Notları (2022);
• Bilimsel Araştırmalar (2022);
• Hukuki İncelemeler (2023);
• Prof. Dr. Saim Üstündağ Adına Seçme Yazılar (2024);
• Hukuka Giriş (2024);
• İşletme, Pazarlama ve Hukuk Yazıları (2024),
• İnterdisipliner Çalışmalar (e-Kitap, 2025)
başlıklı kitapların bazı bölümlerinin de yazarıdır.
1992 yılından beri Türkiye’de yayımlanan otuza yakın Dergi, Gazete ve Blog’da 3 bini aşkın Telif Makale ve Telif Yazı ile tamamı İngilizceden olmak üzere Türkçe Derleme ve Türkçe Çevirisi yayımlanmıştır.
1988 yılında intisap ettiği Sermaye Piyasası Kurulu’nda (SPK) uzman yardımcısı, uzman (yeterlik sınavı üçüncüsü), başuzman, daire başkanı ve başkanlık danışmanı; Özelleştirme İdaresi Başkanlığı GSM 1800 Lisansları Değerleme Komisyonunda üye olarak görev yapmış, ayrıca Vergi Konseyi’nin bazı alt çalışma gruplarında (Menkul Sermaye İratları ve Değer Artış Kazançları; Kayıt Dışı Ekonomi; Özkaynakların Güçlendirilmesi) yer almış olup; halen başuzman unvanıyla SPK’da çalışmaktadır.
Hayatı dosdoğru yaşamak ve çalışkanlık vazgeçilmez ilkeleridir. Ülkesi ‘Türkiye Cumhuriyeti’ her şeyin üstündedir.