Finansal Düzenlemelerin ‘Şirket Yanlısı’ (Corporatist) Temelleri*

Hiç kimse bankalar için üzülmemelidir, ancak onlar ağır ve neredeyse her önemli şekilde kontrolsüz bir düzenleme altında çalışırlar. Bankaların refahı, Amerikan idare hukukunun bazı temel varsayımlarına meydan okur: şeffaflık ve süreç, güneş ışığı ve gerekçeli karar verme yoluyla daha iyi düzenleme sağlar ki; yargısal inceleme, gün ışığının ve gerekçeli karar vermenin yapmadığı durumlarda düzenleyici suiistimalleri kontrol eder ve faydacı bir düzenlemenin esaslarının değerlendirilmesi esastır. Bankacılık düzenleme rejimi, bu düzenleme temellerinin hiçbirine sahip değildir.

  • Finansal düzenleyici kurumlar (financial regulatory agencies), Amerikan Kongresi’nin ödeneklerine güvenmez; daha ziyade bütçeleri, bankalara yükledikleri ücretlerle ve Federal Rezerv Sistemi (Federal Reserve System) söz konusu olduğunda, Devlet tahvili alım satımından elde edilen kârlarla oluşturulur. Bu, finansal düzenleyicileri yasal olarak sorumsuz kılar ve aynı zamanda bütçenin geri kalanı hakkında Kongre ile müzakere eden (Amerikan) Beyaz Saray’ın yürütme etkisini azaltır.
  • Bankacılık düzenleyicileri (bank regulators) de başkanlık kontrolünden muaftır. Finansal kurallar, hükümetin geri kalanının çoğunda olduğu gibi, ilan edilmeden önce Beyaz Saray tarafından gözden geçirilmez. Başkan, çoğu durumda politika oluşturmasını onaylamadığı atananları görevden alamaz, bu da yürütme organının gözetimini azaltır.
  • Bankalar, sektöre uygulanan kuralları geri almak veya belirli bir bankaya uygulanan yaptırımlara itiraz etmek için nadiren dava açarlar. Birçoğu, denetçilerini dava etme konusundaki bu isteksizliğin nedeninin, denetçinin bankaya karşı misillemede bulunacağı korkusuna dayandığını düşünür. Kendi başına keyfi görünmenin dışında, bu, hükümetin üç şubesinden üçüncüsünün finansal düzenleme sistemine katılımının esasen kesildiği anlamına gelir.
  • Finansal düzenleyicilerin yaptırımları genellikle kamuya açıklanmaz; bankacılık düzenleyicileri, disiplin tedbirlerini gizli tutamazlarsa halkın panikleyeceği konusunda ısrar ederler. Finansal düzenleme bu nedenle şeffaf değildir ve eğer Louis Brandeis’in dediği gibi, “dezenfektanların en iyisi (…) güneş ışığıdır” ([s]unlight is … the best of disinfectants) ki, şeffaflığın olmaması suiistimalleri maskeleyebilir.
  • Bankalar, en azından kısmen, yerel bildirim ve eleştiri koşullarını gereksiz kılan ve bankaların uluslararası politika oluşturma sürecini izlemelerini zorlaştıran uluslararası bir süreç aracılığıyla belirlenen kurallara tabidir ki; bu, standartların belirlenmesinde halkın katılımının rolüne karşı bir darbedir.
  • Bankacılık düzenlemesi, diğer sektörlere sağlanan maliyet-fayda korumaları olmadan yapılır. Maliyet-fayda analizinin (cost-benefit analysis) bankacılığa uygulanması pek mantıklı olmasa da, (eski ABD Başkanı) Reagan yönetiminden bu yana, hem yeni kurallar yayınlamaya eğilimli düzenleyiciler için ciddi bir engel hem de idari kurumların yürütme organının kontrolü için farklı bir mekanizma olarak hizmet etmiştir. Ancak bankalar bundan faydalanamıyor.

1966 yılında, orta yüzyılın dev bir idare hukuku bilim adamı olan Kenneth Culp Davis, bankacılık düzenleyicilerini bir tür “gizli yasa” (secret act) uygulayanlar olarak nitelendirdi. Bankacılık düzenleyicileri, İdari Usul Kanunu’nun (Administrative Procedure Act-APA) gerektirdiği şekilde, karar verirken “gizli kanıtlara” (secret evidence) dayanarak hareket ediyor, alınan kararları destekleyecek bulguları sunmuyor veya gerekçeli görüşler bildiriyorlardı. (Kenneth Culp Davis) Bankacılık düzenlemesinin çiğnendiğini düşündü; zamanın geçişi pek değişmiş gibi görünmüyor.

Bankalar söz konusu olduğunda düzenleyicilerin bu kadar geniş bir takdir yetkisine sahip olmasının işlevsel nedenleri bulunmaktadır. Bankacılık riskli bir iştir ve düzenleyicilerin, dakikalar içinde ortaya çıkabilecek finansal krizleri ABD Kongresi, ABD Başkanı, mahkemeler veya halk tarafından geri çevrilme korkusu olmadan önlemek için baskın yapma yetkisine sahip olmaları gerektiği konusunda bir dava açılmalıdır.

Ancak bankacılık paradigmasından, bankacılığın garip bir şekilde tehlikeli olduğundan ve buna göre garip bir şekilde düzenlendiğinden öğrenilecek daha çok şey vardır. Modern Amerikan devletinde işbirlikçi yönetimin en önde gelen örneği olarak anlayarak bu tür bir kurumsal yönetişimi anlamlandırabiliriz. Modern yönetim, dağıtıcı düzenleyici alanlar ve bütünleştirici düzenleyici alanlar sunar. Dağıtım alanlarında, düzenleme sıfır toplamdır; düzenleyiciler, düzenlenen endüstri ve diğer çıkar grupları, bir düzenleyici rejimin maliyetlerini ülkenin mi yoksa endüstrinin mi üstlenmesi gerektiği konusunda rekabet etmelidir. Çevresel koruma ve iş yeri güvenlik rejimleri, dağıtıcı düzenleme şemalarına örnektir. Bu bağlamlarda, mahkemelerin düzenleyicileri aşırı etkiden koruduğu, bilimi (veya en azından bilimsel gerekçeleri belirleme ve uygulama sürecini) iki kez kontrol ettiği ve düzenlemenin eleştiri ve maliyet-fayda değerlendirmesi yoluyla havalandırmaya tabi tutulmasında ısrar ettiği geleneksel idare hukuku, mantıklıdır. Kural koyma süreci boyunca, endüstri grupları ve rakipleri, düzenleyicileri şahinler gibi izler, kendi çalışmalarıyla tartar ve düzenleyicileri adım adım zorlar.

Ancak endüstri ve hükümetin karşılıklı çıkarlarının olduğu alanlarda -bütünleştirici bir bağlam- düzenleyici kısıtlamalar, kamu ve özel sektör arasındaki ortaklıktan daha az önemlidir. Finansal düzenleme bu ortaklığın bir örneğidir. Buna ek olarak, soru biraz daha sıkıntılı olsa da, bankalar ve hükümetin bir krizi atlatabilecek esnek bir finansal sistemde ortak çıkarları söz konusudur. Bankalar ve hükümet, hem bankacılık hizmetlerinin normal sunumunda hem de finansal kriz yönetiminde yer alan bazı hedefleri paylaştığından, bankalar ve hükümet, çevreyi kirletenlerin çevre düzenleyicileriyle ve işverenlerin iş yeri güvenliği düzenleyicileriyle olduğundan farklı türden bir ilişkiye sahiptir.

İdare hukuku biliminde sıklıkla göz ardı edilse de bu olgu sadece bankacılık için geçerli değildir. Benzer sonuçlar, özellikle ekonominin “kamu malları” (public goods) sektörleri için de geçerli olabilir. Bu tür sektörler, hizmetlerin sağlanmasına yönelik kamu çıkarının (public interest) yüksek olduğu sektörlerdir -bankacılık söz konusu olduğunda sağlanan hizmet, işletmelere ve bireylere kredi sağlanmasıdır- ki; bu, sektöre yönelik hükümet gözetiminin çatışmalı olmaktan çok işbirlikçi görüneceği anlamına gelir.

Bununla birlikte, işbirliğinin faydaları kamu meşruiyeti pahasına (cost of public legitimacy) gelir. Bankalar sevilmez ve hükümetle işbirliği, feci şekilde yasal düzenlemeye el koyma gibi görünebilir. Bankalar, işbirliğinin kesin doğasının ve bankalar ile hükümet arasındaki düşmanca ayrılma anlarının bakmak isteyen herkes için daha açık olduğu daha şeffaf bir düzenleyici rejim altında daha popüler olacaktır. İşbirlikçi bir modelde daha fazla şeffaflık elde etmek için, bankalar hükümete daha fazla dava açmalı, hükümet bankalarla olan ilişkilerini daha fazla kamuoyuna açıklamalı ve bankacılık düzenlemesinin uluslararası yönleri giderek daha fazla şeffaflığı benimsemeye devam etmelidir.

1966 yılında, Gence-Borçalı yöresinden göç etmiş bir ailenin çocuğu olarak Ardahan/Çıldır’da doğdu [merhume Anası (1947-10 Temmuz 2023) Erzurum/Aşkale; merhum Babası ise Ardahan/Çıldır yöresindendir]. 1984 yılında yapılan sınavda Gazi Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye bölümünü kazandı. 1985 yılında Marmara Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye bölümüne yatay geçiş yaptı ve 1988’de Marmara Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye bölümünü birincilikle, Fakülteyi ise 11’inci olarak bitirdi.
1997 yılında Amerika Birleşik Devletleri’nin Denver şehrinde yer alan Spring International Language Center’da; 65’inci dönem müdavimi olarak 2008-2009 döneminde Milli Güvenlik Akademisi’nde (MGA) eğitim gördü ve MGA’dan dereceyle mezun oldu. MGA eğitimi esnasında ‘Sınır Aşan Sular Meselesi’, ‘Petrol Sorunu’ gibi önemli başlıklarda bilimsel çalışmalar yaptı.
Türkiye’de Yatırımların ve İstihdamın Durumu ve Mevcut Ortamın İyileştirilmesine İlişkin Öneriler (Maliye Hesap Uzmanları Vakfı Araştırma Yarışması İkincilik Ödülü);
Türk Sosyal Güvenlik Sisteminde Yaşanan Sorunlar ve Alınması Gereken Önlemler (Maliye Hesap Uzmanları Vakfı Araştırma Yarışması İkincilik Ödülü, Sevinç Akbulak ile birlikte);
Kayıp Yıllar: Türkiye’de 1980’li Yıllardan Bu Yana Kamu Borçlanma Politikaları ve Bankacılık Sektörüne Etkileri (Bankalar Yeminli Murakıpları Vakfı Eser Yarışması, Övgüye Değer Ödülü, Emre Kavaklı ve Ayça Tokmak ile birlikte);
Türkiye’de Sermaye Piyasası Araçları ve Halka Açık Anonim Şirketler (Sevinç Akbulak ile birlikte) ve Türkiye’de Reel ve Mali Sektör: Genel Durum, Sorunlar ve Öneriler (Sevinç Akbulak ile birlikte) başlıklı kitapları yayımlanmıştır.
Anonim Şirketlerde Kâr Dağıtımı Esasları ve Yedek Akçeler (Bilgi Toplumunda Hukuk, Ünal TEKİNALP’e Armağan, Cilt I; 2003), Anonim Şirketlerin Halka Açılması (Muğla Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Tartışma Tebliğleri Serisi II; 2004) ile Prof. Dr. Saim ÜSTÜNDAĞ’a Vefa Andacı (2020), Cilt II, Prof. Dr. Saim Üstündağ’a İthafen İlmi Makaleler (2021), Prof. Dr. Saim Üstündağ’a İthafen İlmi Makaleler II (2021), Sosyal Bilimlerde Güncel Gelişmeler (2021), Ticari İşletme Hukuku Fasikülü (2022), Ticari Mevzuat Notları (2022), Bilimsel Araştırmalar (2022), Hukuki İncelemeler (2023), Prof. Dr. Saim Üstündağ Adına Seçme Yazılar (2024) başlıklı kitapların bazı bölümlerinin de yazarıdır.
1992 yılından beri Türkiye’de yayımlanan otuza yakın Dergi, Gazete ve Blog’da 2 bini aşkın Telif Makale ve Yazı ile Türkçe Derleme ve Türkçe Çevirisi yayımlanmıştır.
1988 yılında intisap ettiği Sermaye Piyasası Kurulu’nda (SPK) uzman yardımcısı, uzman (yeterlik sınavı üçüncüsü), başuzman, daire başkanı ve başkanlık danışmanı; Özelleştirme İdaresi Başkanlığı GSM 1800 Lisansları Değerleme Komisyonunda üye olarak görev yapmış, ayrıca Vergi Konseyi’nin bazı alt çalışma gruplarında (Menkul Sermaye İratları ve Değer Artış Kazançları; Kayıt Dışı Ekonomi; Özkaynakların Güçlendirilmesi) yer almış olup; halen başuzman unvanıyla SPK’da çalışmaktadır.
Hayatı dosdoğru yaşamak vazgeçilmez ilkesidir. Ülkesi ‘Türkiye Cumhuriyeti’ her şeyin üstündedir.