‘Son Banka Başarısızlıklarından Kriz Yönetimi İçin Bazı Dersler’ [BIS Genel Müdürü Agustín Carstens tarafından Amerika Bankaları Denetleyiciler Birliği, Basel Bankacılık Denetim Komitesi ve Uluslararası Ödemeler Bankası Finansal İstikrar Enstitüsü’nün Bankacılık Denetimi Hakkındaki 19 Ekim 2023 tarihli Üst Düzey Toplantısında Yapılan Konuşma]*

 

 

Amerika Kıtası’nda bankacılık denetimi konusunda 2023 yılı Üst Düzey Toplantısı’nın organizatörlerine beni bugün konuşmaya davet ettikleri için teşekkür etmek istiyorum. Bu yılın Mart ayında meydana gelen banka başarısızlıklarından alınacak dersleri tartışmak üzere size katılmaktan büyük mutluluk duyuyorum.

Motivasyon

Amerika Birleşik Devletleri ve İsviçre’deki son banka başarısızlıkları, finansal istikrarın korunmasına yönelik mevcut ihtiyatlı çerçevenin yeterliliği konusunda bir tartışmaya yol açmıştır.

Bu bölümler özellikle bankacılık çözüm çerçevelerinin nasıl işlediğine ışık tutmuştur. Bildiğiniz gibi Büyük Finans Krizi (Great Financial Crisis-GFC) sonrasında gelen en önemli yeniliklerden biri çözüm çerçeveleri olmuştur. Yetkililer, banka iflas yönetimi çerçevelerini kamu desteğine daha az bağımlı hale getirmek için çeşitli önlemler benimsediler. Özellikle Finansal İstikrar Kurulu (Financial Stability Board-FSB), küresel sistemik öneme sahip bankaların ve sistemik olarak başarısız olan diğer bankaların düzenli bir şekilde çözümlenmesine olanak sağlamak için yeni uluslararası standartlar yayınladı. Bunlar, ulusal hazinelerin katılımını minimumda tutarken, başarısız olan bankaların kritik işlevlerinin devam edebilmesini sağlamaya çalışmıştır.

2023 yılındaki banka iflasları bu reformların ilk önemli sınavıydı. Performanslarının karışık olduğunu söylemek doğru olur diye düşünüyorum. İsviçreli ve ABD’li yetkililerin müdahaleleri, çözüm çerçevelerinin temel hedeflerinden biri olan sistemik istikrarı korumuştur. Ancak her ikisi de halkın desteğini içeriyordu. İsviçre’de ise yetkililer, çözüm çerçevesini kullanmadan bazı alacaklılara zarar yüklemeyi tercih etmiştir.

Bu arka plana karşı, ulusal otoriteler ile standart belirleyici otoriteler bu fırsatı değerlendirerek çerçeveyi gözden geçirmeli ve yetkililerin bankaların çözümlenmesi için güvenilir seçeneklere sahip olmasını nasıl sağlayabileceğimizi anlamalıdır.

Son banka başarısızlıkları

Öncelikle banka başarısızlıklarının bazı temel özelliklerini ve Amerika Birleşik Devletleri (ABD) ile İsviçre’de benimsenen stratejileri hatırlatmama izin verin.

Mart 2023’ün başlarında ABD bölgesel bankacılık sektörü ciddi bir stres yaşadı. İki banka başarısız oldu: Signature Bank ve Silikon Vadisi Bankası (Silicon Valley Bank). Her ikisinde de yüksek oranda sigorta kapsamında olmayan mevduat vardı. Ve her ikisi de iş modellerinin sürdürülebilirliğine ilişkin endişeler nedeniyle büyük ve hızlı mevduat çıkışları yaşadı. Birkaç gün içinde ABD Mevduat Sigortası Kurumu (Federal Deposit Insurance Corporation-FDIC) her iki bankayı da kayyuma aldı, geçici köprü bankaları oluşturdu ve sonunda bankaları piyasada sattı.

Bu çözüm stratejisi ancak ABD yetkililerinin “sistemik risk istisnasına” (systemic risk exception) başvurmasıyla mümkün oldu. Bu, yetkililerin, ABD Mevduat Sigortası Kurumu’nun bir kararı finanse etmek için kullanabileceği fon tutarına ilişkin olağan sınırları geçersiz kılmasına olanak tanımıştır. ABD Mevduat Sigortası Kurumu, bununla, sigorta kapsamında olmayan büyük meblağlar da dâhil olmak üzere tüm mevduatı karşılayabilecekti. Hissedarlar ve bazı teminatsız borçlular korunmamıştır.

ABD bankalarının iflasından bir hafta sonra, Credit Suisse’de yaşanan şiddetli likidite krizinin ardından İsviçreli yetkililer, UBS ile Credit Suisse’nin birleşeceğini açıklayarak bu sürece likidite desteği sağladı. Bu “ticari bir işlem” (commercial transaction) olarak nitelendirildi. Daha da önemlisi bu birleşme, İsviçre Ulusal Bankası’nın (merkez bankası; Swiss National Bank) UBS ve Credit Suisse’ye likidite desteği sağlamasına olanak tanıyan acil durum yetkileri kullanılarak çıkarılan kararnamelerle desteklendi. İşlem aynı zamanda Credit Suisse tarafından ihraç edilen tüm “İlave 1. Kademe” (additional tier 1; AT1) sermaye araçlarının sözleşmeye bağlı olarak tamamen silinmesini de içeriyordu. Ancak Credit Suisse hissedarları bir miktar özsermayeyi ellerinde tuttular.

2023’te çözüm pratikte nasıl çalıştı: çıkarılan dersler

Bu vakalar, İsviçre ve ABD’nin yetkililerin çeşitli vakalarla ilgilenmesine olanak tanıyan etkili kriz yönetimi çerçevelerine sahip olduğunu gösterdi.

Yetkililer iyi hazırlanmıştı. Batan bankaları düzenli bir şekilde yönetmek için yeterli güç, araç ve fonlara sahiptiler. Ve hukuki çerçeveler onlara, tepkilerini mevcut koşullara uyarlamak için yeterli esnekliği sağladı. İkincisi önemlidir, çünkü yeni teknolojiler sosyal medyayla birleştiğinde hızla yanan bir likidite ve güven krizine yol açabilir ve yetkililere karar alma ve bunları uygulama konusunda yalnızca kısa bir pencere bırakabilir.

Hem İsviçre hem de ABD yetkilileri, iç ve dış kaynakların birleşimi yoluyla finansman sağladı. İç kaynaklar, özsermayenin ve hibrit sermayenin en azından bir kısmının değer düşüklüğü yoluyla elde edildi. Dış destek, mevduat sigortası fonundan ve kamu garantilerinden geldi. Credit Suisse davasında, İlave 1. Kademe araçların silinmesi vergi mükelleflerinin maliyetini önemli ölçüde azalttı. Bu aynı zamanda, bazı gözlemcilerin korkularının aksine, küresel sistemin açıdan önemli bankalar (global systemically important banks; G-SIB) borçlanma araçlarının değerinin düşürülmesinin, piyasaları derin veya kalıcı bir şekilde istikrarsızlaştırmadan mümkün olduğunu da kanıtladı.

Ancak tepkiler etkili olsa da yetkililer beklenen yaklaşımdan uzaklaşmak zorunda kaldı. Temel farklılıkları vurgulayayım.

Amerika Birleşik Devletleri’nde, bankacılık sektöründe sistemik stres riskini azaltmak için sistemik risk istisnasının kullanılması gerekliydi. Bununla birlikte, batan bankaların hayatları boyunca sistematik olduğu düşünülmemişti ve sonuç olarak çözüm planlaması da dâhil olmak üzere daha az katı ihtiyati koşullara tabiydiler.

İsviçre’de ise yetkililer, çözüm planını uygulamak için yasal çözüm yetkilerini kullanmamaya karar verdi. Bunun yerine, finansal istikrara daha az zarar vereceğine inandıkları bir birleşme işlemini tercih ettiler. İlave 1. Kademe araçlarının yazılması önemli miktarda zarar emilimi sağlasa da, çözüm planı daha geniş bir yükümlülük kümesini kurtaracak ve dolayısıyla daha az kamu desteği içerecekti. Bu yaklaşım aynı zamanda Credit Suisse’nin çözüme kavuşturulması durumunda uygulanacak alacaklı zararlarının beklenen hiyerarşisini de alt üst etti. İlave 1. Kademe sözleşmelerinde bu öngörülse de, İlave 1. Kademe araçları piyasasında nispeten kısa süreli de olsa önemli yansımaları oldu.

Hem İsviçre hem de ABD örneklerinde özel olanaklar likidite sağladı. İsviçre hükümeti, merkez bankasının hükümet garantileriyle likidite sağlamasını sağlamak için acil durum yetkilerini kullandı. Bu likidite tam olarak teminat altına alınmamıştı. Amerika Birleşik Devletleri’nde Federal Rezerv (merkez bankası), eşit değerde teminat karşılığında bir yıla kadar krediler sunan yeni bir finansman programı oluşturdu.

Bu nedenle biraz karışık bir tabloyla karşı karşıyayız. Genel hikâye olumludur: Yetkililerin eylemleri, bu banka iflaslarının tetikleyebileceği aksaklıkları önledi. Ancak bunu yapabilmek için yetkililerin olağanüstü hal yetkilerine veya istisnai eylemlere başvurması gerekiyordu.

Bu zor denge göz önüne alındığında, kriz yönetimi çerçevelerimizde veya bunların uygulanmasında iyileştirilmesi gereken alanları vurgulamama izin verin.

Birincisi, bankaların zararı karşılama kapasitesi ile bir çözüm aracı olarak kefaletin güvenilirliğidir. İlave 1. Kademe araçlarının değer düşüklüğü kamu bütçesindeki maliyetlerin azaltılmasına yardımcı olsa bile, batan bankaların daha fazla zarar karşılama kapasitesi tercih edilebilirdi.

Küresel Finans Krizi’nden alınan temel ders, bankaların hissedarlarının ve alacaklılarının, çözümleme maliyetinin büyük bir kısmını üstlenmeleri gerektiğiydi. Son birkaç yıldır kefaletle kurtarmanın işler hale getirilmesi için uluslararası alanda önemli çalışmalar yapıldı. Fakat bu çalışma eksiktir. Yetkililerin kurtarma işlemini gerçekleştirebileceklerinden emin olmaları ve piyasaların tercih edilen kurtarma stratejisinin sadece kâğıt üzerindeki kelimelerden ibaret olmadığına inanması gerekmektedir.

Daha da önemlisi, bankaların çözümlemedeki kayıpları karşılayabilecek yeterli yükümlülüklere sahip olmaları gerekir. Şu anda, uluslararası standartlar yalnızca en büyük bankaların minimum işletme zararı karşılama yükümlülüklerini sürdürmesini gerektirmektedir. Bu alanda daha fazla ilerleme kaydedilebilmesi için diğer bankaların da aynı şeyi yapabilmesi önemlidir. Bu koşulun tüm büyük ve orta ölçekli bankalar için geçerli olduğu Avrupa Birliği’nde hâlihazırda durum böyledir. Diğer yetkililer de ilgili girişimleri öne sürmektedir. Örneğin Amerika Birleşik Devletleri’nde[1], bankaların başarısızlıklarını yönetmek için kefaletle kullanılabilecek daha büyük miktarda uzun vadeli borç tutmaları yönünde önerilen bir koşul üzerinde çalışılmaktadır.

İyileştirilmesi gereken ikinci alan ise hibrit sermaye araçlarının değer düşüklüğüdür.

Credit Suisse’nin satış stratejisi, İlave 1. Kademe enstrümanların sahiplerini ortadan kaldırmıştır. Birçok piyasa katılımcısı, bireysel İlave 1. Kademe araçlarının sözleşme şartlarından ve farklı yargı bölgelerinde geçerli çerçeveler arasındaki farklardan yeterince haberdar değildi. Sonuç olarak, İlave 1. Kademe araçlarının şartlarının ve işleyişinin açıklanması ve anlaşılmasını iyileştirmeyi amaçlayan çalışmaların sürdürülmesinde fayda var gibi görünmektedir. Bu, olumsuz piyasa reaksiyonları riskini azaltacaktır[2].

Üçüncü ders, çözüm araçlarının sınır ötesi uygulaması ile ilgilidir.

Herhangi bir büyük bankanın çözümlemesinde her zaman sınır ötesi bir boyut olacaktır. Bir ülkedeki çözüm eylemlerinin bankanın başka bir yerdeki operasyonlarına da uygulanması gerekecektir. Bu hem çözüm yetkilerinin sınırlar ötesinde nasıl uygulanacağına dair hukuki bir meseledir hem de yetkililer arasındaki işbirliği meselesidir. Etkili çözüm için yabancı mevkidaşlar ile iyi iletişim şarttır. Bu, bu yerel operasyonlar, batan banka veya onun yerel otoriteleri açısından sistemik olmasa bile, batan bankanın yerel olarak sistemik olduğu yargı bölgelerindeki finansal yetkilileri de kapsar. Muhtemel bir çözüme hazırlanırken yetkililerin, muhataplarını bilgilendirirken beklenen müdahaleye ilişkin gizliliği korumaları zor olabilir. Ancak ilgili tüm tarafların çözüm planlamasına dâhil edilmesi ve gerekli iletişim kanallarının önceden oluşturulması iletişime yardımcı olabilir.

Son olarak, yeterli finansman kaynaklarının mevcut olduğundan emin olmak için likidite çerçevelerinin gözden geçirilmesine açıkça ihtiyaç bulunmaktadır.

Likidite, hem başarısızlıkların itici gücü hem de kriz yönetimi aracı olarak son dönemdeki banka iflaslarında önemli bir rol oynamıştır. Hem İsviçre hem de ABD otoriteleri özel koşullarla likidite desteği sağladılar. Bununla birlikte, özel amaçlı platformlar genellikle yerleşik bir çerçeveye göre daha az tercih edilir. Bu durum likidite ile ilgili üç husus üzerinde daha fazla çalışmaya ihtiyaç olduğunu göstermektedir. Bunlardan birincisi, çeşitli küresel forumlardaki tartışmalardan da ortaya çıktığı gibi, likidite riskinin denetiminin iyileştirilmesi için alan vardır. İkinci olarak, Acil Likidite Yardımının (ELA) operasyonel yönlerinin gözden geçirilmesi faydalı olabilir. Örneğin, teminatların önceden konumlandırılması ve değerlendirilmesi, stres altındaki bankalara Acil Likidite Yardımı sağlanmasını kolaylaştırabilir. Üçüncüsü ise, ülkelerin çözümde likidite sağlanmasına yönelik çerçevelere sahip olmaları gerekmektedir. Bankaların çözümde beklenen gereksinimlerini yansıtan şartlara sahip yerleşik bir olanak, otoritelere ve piyasalara, banka iflaslarının sistemik boyutta etkili çözümünü desteklemek için yeterli likiditenin mevcut olacağına dair güvence sağlamaya yardımcı olur.

Sonuç

Son banka başarısızlıkları ve yetkililer tarafından alınan önlemler, Küresel Finans Krizi’nden bu yana banka çözümünü etkili hale getirme konusunda kaydedilen önemli ilerlemeyi vurguluyor. Yetkililer krizi kontrol altına almak için hızlı ve güvenilir önlemler aldı. Bunu yaparak finansal istikrarı korudular ve sınır ötesi bulaşmayı önlediler.

Ancak bu bölümler bize aynı zamanda çalışmanın eksik olduğunu ve çerçevenin bazı unsurlarına dikkat edilmesi gerektiğini de hatırlatıyor. Bankaların zararı özümseme kapasitesi, kurtarmanın pratik uygulaması ve bunun içerdiği sınır ötesi zorluklar ve çözümde likidite sağlanması gibi konular yeni değildir veya son on yılda sağlam çözüm çerçeveleri oluşturmak için çalışan yetkililer için bir sürpriz değildir. Ancak son dönemdeki başarısızlıklar bu konularda uluslararası düzeyde devam eden çalışmalara ilave bir ivme kazandırıyor.

Elbette yetkililer bir banka iflasında ortaya çıkabilecek tüm sorunları önceden tahmin edemezler. Senaryodan ayrılmaları gerekebilir. Ancak sağlam planlama, hızlı ve esnek bir şekilde tepki vermelerine ve stratejilerini başarısızlık koşullarına uyarlamalarına yardımcı olabilir.

Ayrıca çözüm çerçevelerinin ve çözüm planlamasının denetimin yerini alamayacağını unutmamalıyız. Bir bankanın zayıflığının temel nedeninin sürdürülemez bir iş modeli olduğu durumlarda, sağlam ve proaktif denetim daha uygun tepkidir.

Bu Üst Düzey Toplantıda şu ana kadar yapılan tartışmanın size banka çözüm çerçevelerini nasıl daha sağlam hale getirebileceğimizi düşünme fırsatı verdiğini umuyorum ve bu tartışmanın devam edeceğine inanıyorum. Toplantınızın ikinci gününde hepinize başarılar diliyorum.

[1] Bkz. Office of the Comptroller of the Currency, Department of the Treasury, Board of Governors of the Federal Reserve System and Federal Deposit Insurance Corporation: “Long-Term Debt Requirements for Large Bank Holding Companies, Certain Intermediate Holding Companies of Foreign Banking Organizations, and Large Insured Depository Institutions”, August 2023.

[2] Ayrıntılı tartışmalar için bkz. the R Coelho, J Taneja and R Vrbaski, “Upside down: when AT1 instruments absorb losses before equity”, FSI Briefs, no 21, September 2023.

1966 yılında, Gence-Borçalı yöresinden göç etmiş bir ailenin çocuğu olarak Ardahan/Çıldır’da doğdu [merhume Anası (1947-10 Temmuz 2023) Erzurum/Aşkale; merhum Babası ise Ardahan/Çıldır yöresindendir]. 1984 yılında yapılan sınavda Gazi Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye bölümünü kazandı. 1985 yılında Marmara Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye bölümüne yatay geçiş yaptı ve 1988’de Marmara Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye bölümünü birincilikle, Fakülteyi ise 11’inci olarak bitirdi.
1997 yılında Amerika Birleşik Devletleri’nin Denver şehrinde yer alan Spring International Language Center’da; 65’inci dönem müdavimi olarak 2008-2009 döneminde Milli Güvenlik Akademisi’nde (MGA) eğitim gördü ve MGA’dan dereceyle mezun oldu. MGA eğitimi esnasında ‘Sınır Aşan Sular Meselesi’, ‘Petrol Sorunu’ gibi önemli başlıklarda bilimsel çalışmalar yaptı.
Türkiye’de Yatırımların ve İstihdamın Durumu ve Mevcut Ortamın İyileştirilmesine İlişkin Öneriler (Maliye Hesap Uzmanları Vakfı Araştırma Yarışması İkincilik Ödülü);
Türk Sosyal Güvenlik Sisteminde Yaşanan Sorunlar ve Alınması Gereken Önlemler (Maliye Hesap Uzmanları Vakfı Araştırma Yarışması İkincilik Ödülü, Sevinç Akbulak ile birlikte);
Kayıp Yıllar: Türkiye’de 1980’li Yıllardan Bu Yana Kamu Borçlanma Politikaları ve Bankacılık Sektörüne Etkileri (Bankalar Yeminli Murakıpları Vakfı Eser Yarışması, Övgüye Değer Ödülü, Emre Kavaklı ve Ayça Tokmak ile birlikte);
Türkiye’de Sermaye Piyasası Araçları ve Halka Açık Anonim Şirketler (Sevinç Akbulak ile birlikte) ve Türkiye’de Reel ve Mali Sektör: Genel Durum, Sorunlar ve Öneriler (Sevinç Akbulak ile birlikte) başlıklı kitapları yayımlanmıştır.
Anonim Şirketlerde Kâr Dağıtımı Esasları ve Yedek Akçeler (Bilgi Toplumunda Hukuk, Ünal TEKİNALP’e Armağan, Cilt I; 2003), Anonim Şirketlerin Halka Açılması (Muğla Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Tartışma Tebliğleri Serisi II; 2004) ile Prof. Dr. Saim ÜSTÜNDAĞ’a Vefa Andacı (2020), Cilt II, Prof. Dr. Saim Üstündağ’a İthafen İlmi Makaleler (2021), Prof. Dr. Saim Üstündağ’a İthafen İlmi Makaleler II (2021), Sosyal Bilimlerde Güncel Gelişmeler (2021), Ticari İşletme Hukuku Fasikülü (2022), Ticari Mevzuat Notları (2022), Bilimsel Araştırmalar (2022), Hukuki İncelemeler (2023), Prof. Dr. Saim Üstündağ Adına Seçme Yazılar (2024) başlıklı kitapların bazı bölümlerinin de yazarıdır.
1992 yılından beri Türkiye’de yayımlanan otuza yakın Dergi, Gazete ve Blog’da 2 bini aşkın Telif Makale ve Yazı ile Türkçe Derleme ve Türkçe Çevirisi yayımlanmıştır.
1988 yılında intisap ettiği Sermaye Piyasası Kurulu’nda (SPK) uzman yardımcısı, uzman (yeterlik sınavı üçüncüsü), başuzman, daire başkanı ve başkanlık danışmanı; Özelleştirme İdaresi Başkanlığı GSM 1800 Lisansları Değerleme Komisyonunda üye olarak görev yapmış, ayrıca Vergi Konseyi’nin bazı alt çalışma gruplarında (Menkul Sermaye İratları ve Değer Artış Kazançları; Kayıt Dışı Ekonomi; Özkaynakların Güçlendirilmesi) yer almış olup; halen başuzman unvanıyla SPK’da çalışmaktadır.
Hayatı dosdoğru yaşamak vazgeçilmez ilkesidir. Ülkesi ‘Türkiye Cumhuriyeti’ her şeyin üstündedir.