1933 Tarihli Amerikan Bankacılık Yasası (Glass-Steagall) ve ‘Megabankalar İçin Yeni Bir Glass-Steagall Yasasına Duyulan Gereksinim’ Başlıklı Kitabın Genel Çerçevesi Üzerine*

Merhum ‘bankacılık hukuku ve uygulamaları’ dersi hocam Prof. Dr. Ali Sait YÜKSEL anısına…

1. 1933 Tarihli Amerikan Bankacılık Yasası (Glass-Steagall)[1]

1.1. Genel olarak

Glass-Steagall Yasası, ticari bankacılığı yatırım bankacılığından (commercial banking from investment banking) etkin bir şekilde ayırarak, diğer şeylerin yanı sıra Federal Mevduat Sigorta Kurumu’nun (Federal Deposit Insurance Corporation-FDIC) ihdasına yol açmıştır. Bu yasa, Haziran 1933’te Amerika Birleşik Devletleri (ABD) Başkanı Franklin D. Roosevelt tarafından imzalanmadan önce en çok tartışılan yasama girişimlerinden biri olmuştur.

Başkan Franklin Roosevelt’in Mart 1933’te göreve başlamasından sonraki günlerde kabul edilen olağanüstü hal yasası, bankacılık sistemine olan güveni yeniden tesis etme sürecinin sadece başlangıcıydı. Kongre, sonunda 1933 tarihli Bankacılık Yasası veya Glass-Steagall Yasası ile ortaya çıkan bankacılık sisteminde önemli bir reform ihtiyacı olduğunu görmüştür. Tasarı, “bankaların varlıklarının daha güvenli ve etkin kullanımını sağlamak, bankalar arası kontrolü düzenlemek, fonların spekülatif işlemlere gereksiz yere yönlendirilmesini önlemek ve diğer amaçlar için” hazırlanmıştır. Bu öneri Amerikan Senatörü Carter Glass ve Temsilciler Meclisi üyesi Henry Steagall tarafından desteklenmiştir. Eski bir Hazine bakanı olan Glass, bu eylemin arkasındaki birincil güç olmuştur. Daha sonra Konut Bankacılığı ve Parasal Denetim Komitesi başkanı olan Steagall, banka mevduat sigortasına izin vermek için bir değişiklik eklendikten sonra yasayı Carter Glass ile birlikte desteklemeyi kabul etmiş ve yasa 16 Haziran 1933 tarihinde Başkan Roosevelt tarafından imzalanmıştır. Glass ilk olarak Ocak 1932’de bankacılık reformu tasarısını sunmuş; bankacılar, ekonomistler ve Federal Rezerv’den kapsamlı eleştiriler ve yorumlar almıştır. Tasarı, Şubat 1932’de Senato’dan geçmiştir.

1.2. Tarihsel arka plan

1929 borsa çöküşünün ve sonrasında gelen Büyük Buhranın ardından Amerikan Kongresi, ticari bankacılık operasyonlarının ve ödeme sisteminin değişken hisse senedi piyasalarından zarar görmesi konusunda endişe duymaya başlamıştır. Bu eylem bakımından önemli bir motivasyon, spekülasyon için banka kredisi kullanımına kısıtlama getirilmesi ve banka kredilerini Glass ve diğerlerinin sanayi, ticaret ve tarım gibi daha üretken olduğunu düşündükleri alanlara yönlendirme arzusu olmuştur.

Bu endişeler karşısında, 1933 Bankacılık Yasası’nın ana hükümleriyle, ticari bankacılık yatırım bankacılığından etkin bir şekilde ayrılmış, Senatör Glass ise, bu hükmün arkasındaki itici güç olmuştur. Temel olarak, mevduat kabul eden ve kredi veren ticari bankaların artık menkul kıymetler üzerine taahhütte bulunmalarına veya menkul kıymet alım satımı yapmalarına izin verilmezken, menkul kıymetler üzerine taahhütte bulunan ve menkul kıymet ticareti yapan yatırım bankalarının artık ticari bankalarla örtüşme gibi yakın ilişkilere sahip olmalarına izin verilmemiştir. Kanunun yürürlüğe girmesinin ardından, kurumlara ticari bankacılığı mı yoksa yatırım bankacılığında mı uzmanlaşacaklarına karar vermeleri için bir yıl süre verilmiştir. Ticari bankaların toplam gelirlerinin sadece %10’u menkul kıymetlerden teşkil edilebilirdi; bunun tek istisnası, ticari bankaların devlet tarafından ihraç edilen tahvilleri taahhüt etmelerine izin verilmesi olmuştur. Yıllar geçtikçe bu yasa tartışmalı hale geldi ve 1999 yılında Gramm-Leach-Bliley Yasasıyla, 1933 tarihli Bankacılık Yasası’nın bankalar ve menkul kıymet firmaları arasındaki bağlantıları kısıtlayan hükümleri yürürlükten kaldırıldı.

1933 tarihli Yasa ayrıca, ulusal bankaların Federal Rezerv Sistemine daha sıkı bir şekilde düzenlenmesini sağlamış ve holding şirketlerinin ve devlet bankalarının diğer iştiraklerinin, Federal Rezerv Bankasına ve Federal Rezerv Kuruluna (Federal Reserve Bank and to the Federal Reserve Board) yılda üç kez rapor vermelerini zorunlu kılmıştır. Ayrıca, herhangi bir Federal Rezerv üyesi bankanın hisselerinin çoğunluğuna sahip olan banka holding şirketleri, Fed’e kaydolmak ve bu tür herhangi bir üye banka iştirakinin yöneticilerinin seçiminde hisselerini oy kullanma iznini almak zorunda kalmışlardır.

Bu Kanunun bir diğer önemli hükmü, banka mevduatını bankalardan toplanan bir para havuzuyla sigortalayan Federal Mevduat Sigorta Kurumu’nu (FDIC) oluşturmasıdır. Bu hüküm, o zamanlar en tartışmalı olanıdır ve Başkan Roosevelt’ten veto tehdidi almıştır. Küçük kırsal bölgelerdeki bankaların çıkarlarını düşünen Steagall’ın ısrarı üzerine bu hüküm yasa metnine dahil edilmiştir. Küçük kırsal bankalar ve onların temsilcileri mevduat sigortasının ana savunucuları olmuştur. Sonunda küçük bankaları sübvanse edeceklerine inanan büyük bankalardan muhalefet gelmiştir. Eyaletlerin mevduat sigortasını tesis etme girişimleri, ‘ahlaki tehlike’ (moral hazard) sorunu nedeniyle ve ayrıca yerel bankaların çeşitlendirilmemesi sonucu başarısız olmuştur. Halk, kısmen kayıpların bir kısmını geri alma umuduyla ve kısmen de birçoğunun Depresyon için Wall Street’i ve büyük bankacıları suçlaması nedeniyle sigortaya büyük destek göstermiştir. Glass, mevduat sigortasına (deposit insurance) yıllarca karşı olmasına rağmen, fikrini değiştirmiş ve Roosevelt’i bunu kabul etmeye çağırmıştır. Ocak 1934’te geçici bir fon yürürlüğe girerek, 2.500 dolara kadar olan mevduat sigortalanmıştır. Bu Fon, Temmuz 1934’te kalıcı hale gelerek garanti eşiği 5.000 dolara yükseltilmiştir. Bu sınır, mevcut 250.000 dolar sınırına ulaşana kadar yıllar içinde defalarca yükseltilmiştir. 1 Temmuz 1934 tarihinde veya öncesinde tüm Federal Rezerv üye bankalarının bu tarihe kadar FDIC’nin hissedarı olmaları gerekirdi. Hiçbir devlet bankası, FDIC’nin hissedarı olana ve böylece ulusal bankaların zorunlu üyeliği ve devlet bankalarının gönüllü üyeliği ile sigortalı bir kurum haline gelene kadar Federal Rezerv Sistemine üye olmaya uygun değildi. ABD’de mevduat sigortası hala büyük bir başarı olarak görülmektedir, ancak 1980’lerin bankacılık başarısızlıkları sırasında ahlaki tehlike ve ters seçim sorunu yeniden gündeme gelmiştir. Buna cevaben Kongre, sermaye yükümlülüklerini güçlendiren ve daha az sermayeye sahip bankaların kapanmasını gerektiren bir yasa çıkarmıştır.

1933 tarihli Yasanın Federal Rezerv üzerinde büyük etkisi olmuştur. Dikkate değer hükümler, Bölüm 8 altında Federal Açık Piyasa Komitesi’nin (Federal Open Market Committee-FOMC) oluşturulmasını içermekteydi. Bununla birlikte, 1933 FOMC, 1935 Bankacılık Yasası ile revize edilen ve 1942’de modern FOMC’ye yakından benzemek için yeniden değiştirilen Federal Rezerv Kurulu için oy haklarını içermiyordu.

Kanunun yürürlüğe girmesinden önce, bir üye bankanın banka yetkilisinin o bankadan borç alma hakkına herhangi bir kısıtlama getirilmemiş; banka görevlilerine ve yöneticilerine verilen aşırı krediler banka düzenleyicileri için bir endişe kaynağı haline gelmiştir. Buna karşılık, 1933 tarihli Yasa, Federal Rezerv üye bankalarının üst düzey yöneticilere kredi vermesini yasaklamış ve ödenmemiş kredilerin geri ödenmesini zorunlu kılmıştır.

Buna ek olarak, yasa, daha sonra faizin çek hesapları üzerinden ödenemeyeceğini zorunlu kılan ve Federal Rezerv’e diğer mevduat türlerine ödenebilecek faiz üzerinde tavan belirleme yetkisi veren Q Düzenlemesi olarak da bilinen düzenlemeyi getirmiştir. Mevduat faizinin ödenmesi bankalar arasında “aşırı” rekabete yol açarak, bankaların faizi ödeyecek kadar gelir elde edebilmeleri için gereğinden fazla riskli yatırım ve borç verme politikalarına girmelerine neden olduğu yönündeydi. Faiz getiren vadesiz hesapların yasaklanması, 2010 tarihli Dodd-Frank Wall Street Reformu ve Tüketiciyi Koruma Yasası (Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act of 2010) ile etkin bir şekilde yürürlükten kaldırılmıştır. 21 Temmuz 2011 tarihinden itibarense, finans kurumlarının faiz getiren vadesiz hesaplar sunmasına izin verilmiş, ancak bu zorunlu tutulmamıştır.

2. ‘Megabanklar İçin Yeni Bir Glass-Steagall Yasasına Neden Gereksinim Duyulur?’ Başlıklı Kitap[2]

George Washington Üniversitesi Hukuk Fakültesi öğretim üyesi Arthur E. Wilmarth Jr. tarafından hazırlanan ve Oxford yayınları arasında Eylül 2020’de çıkan bu kitap, mevduat kabul eden, kredi veren ve menkul kıymet faaliyetlerinde bulunan evrensel bankaların 1930’ların başındaki Büyük Buhranı ve 2007-2009 Büyük Durgunluğunu hızlandırmada merkezi roller oynadığını göstermektedir.

Evrensel bankalar (universal banks) 1920’lerde ABD’de tehlikeli bir kredi patlamasını ve tehlikeli bir borsa balonunu desteklemişler ve bu da Büyük Buhrana yol açmıştır. Amerikan Kongresi buna, bankaları menkul kıymet piyasalarından ayıran ve banka dışı kuruluşların mevduat kabul etmesini yasaklayan 1933 tarihli Glass-Steagall Yasasını kabul ederek yanıt vermiştir. Glass-Steagall’ın bankacılık, menkul kıymetler ve sigorta sektörlerini yapısal olarak ayırması, esasen kırk yıldan fazla bir süredir finansal paniklerin ABD finansal sistemine yayılmasını engellemiştir. Glass-Steagall’ın bu başarısına rağmen, büyük ABD bankaları yasanın ihtiyati tamponlarını kaldırmak için yirmi yıllık bir kampanya yürütmüşlerdir. Düzenleyiciler, 1980’ler ve 1990’lar boyunca Glass-Steagall’da yasal boşluklara yol açmışlar ve Kongre, Glass-Steagall’ı 1999 yılında yürürlükten kaldırmıştır. Birleşik Krallık ve Avrupa Birliği, benzer deregülasyon tedbirlerini benimseyerek, evrensel bankaların Atlantik’in her iki yakasındaki finansal piyasalara hakim olmasına izin vermiştir. Ayrıca, düzenleyiciler uzun vadeli kredileri ve yatırımları finanse etmek için kısa vadeli mevduat ikameleri çıkarmalarına izin verdiği için, büyük ABD menkul kıymet firmaları “gölge bankalar” haline gelmişlerdir. Evrensel bankalar ve gölge bankalar, 2000’li yıllarda ABD, İngiltere ve Avrupa’da Büyük Durgunluğa yol açan zehirli bir yüksek faizli kredi patlamasını körüklemiştir. Büyük Durgunluktan sonraki sınırlı reformlar, evrensel bankaları ve gölge bankaları parçalamamış, böylece yerinde aşırı risk almaya eğilimli ve bulaşıcı paniklere karşı savunmasız bir finansal sistem bırakmıştır.

2.1. Giriş

ABD’de evrensel bankalar geçtiğimiz yüzyılda iki dönemde ortaya çıkmıştır: 1920’ler ve 1990’ların sonu. Her iki durumda da, ABD ve Avrupa’daki evrensel bankalar, küresel felaketlere yol açan yoğun yükseliş ve düşüş döngülerini desteklemişlerdir: 1930’ların başındaki Büyük Buhran ve 2007-2009 dönemi Büyük Durgunluk.

Evrensel bankalar, her iki kriz sırasında da Atlantik’in her iki yakasında kapsamlı kurtarma paketleri almıştır. Evrensel bankaların üç temel özelliği, yıkıcı yükseliş ve düşüş döngüleri oluşturmalarına neden olmaktadır:

  1. Birincisi, yaygın çıkar çatışmaları, onların objektif borç verenler veya tarafsız yatırım danışmanları olarak hareket etmelerini engeller.
  2. İkincisi, ikramiye odaklı kültürler, içerdekileri kısa vadeli karları elde etmek için spekülatif riskler almaya teşvik eder.
  3. Üçüncüsü, kredileri varlığa dayalı menkul kıymetlere dönüştürme yetenekleri, riskli kredileri, yetersiz bilgilendirilmiş yatırımcılara sözde “güvenli” (safe) yatırımlar olarak satılan menkul kıymet paketlemelerine olanak tanır.

1933 tarihli Glass-Steagall Yasası evrensel bankaları dağıtmış ve bankacılık sistemi ile diğer finans sektörleri arasında riskin yayılmasını önleyen yapısal tamponlar kurmuştur. ABD, Glass-Steagall düzenleyiciler tarafından baltalanana ve nihayetinde Kongre tarafından yürürlükten kaldırılana kadar, II. Dünya Savaşı’ndan sonra sistemik mali krizlerden kaçınmıştır. Kongre, Büyük Durgunluktan sonra benzer yapısal reformları kabul etmemiştir. Sonuç olarak, evrensel bankalar finansal piyasalara hakim olmaya ve kabul edilemez sistemik tehlikeler oluşturmaya devam etmektedirler. Evrensel bankaları yeniden dağıtmak ve daha istikrarlı ve dayanıklı bir finansal sistemi yeniden kurmak için acilen yeni bir Glass-Steagall Yasasına ihtiyaç vardır.

2.2. 1933 tarihli Yasanın tarihsel kökenleri

Kitabın birinci bölümü, on dokuzuncu yüzyılın sonlarında ve yirminci yüzyılın başlarında ABD’de evrensel bankaların (universal banks) yükselişini anlatmaktadır. New York ve Chicago’daki büyük ticari bankalar, on dokuzuncu yüzyılın sonlarında önde gelen yatırım bankalarıyla ittifaklar kurarak menkul kıymet işine girdiler. 1902’de, ulusal bankaların federal düzenleyicisi (Parasal Denetim Otoritesi; Comptroller of the Currency) ulusal bankalara, devlet tahvilleri dışında menkul kıymetleri garanti altına alamayacaklarını veya menkul kıymet ticareti yapamayacaklarını söyledi. Büyük ulusal bankalar, menkul kıymet iştirakleri kurarak bu yasaktan kurtulurken; ulusal bankaların menkul kıymet iştirakleri de, 1911 ve 1920 yılları arasında Adalet Bakanlığı, Kongre ve Parasal Denetim Otoritesi’nin zorluklarından kurtuldular.

Büyük ticari bankalar ve onların menkul kıymet iştirakleri (large commercial banks and their securities affiliates), 1920’lerde sürdürülemez bir kredi patlamasını ve borsa balonunu finanse etmeye yardımcı oldular. National City Bank’tan Charles Mitchell ve Chase National Bank’tan Albert Wiggin, büyük ticari bankalar için yeni bir evrensel bankacılık (“finansal alışveriş merkezi/financial department store”) iş modeline öncülük ettiler. Evrensel bankaların yükselişi, bu kurumlar ve özel yatırım bankaları arasında çılgın bir rekabetle sonuçlandı (rivalry resulted in the widespread marketing and sale of speculative, high-risk securities to unsophisticated, poorly informed investors). Bu rekabet, spekülatif, yüksek riskli menkul kıymetlerin yaygın olarak pazarlanması ve karmaşık olmayan, yetersiz bilgilendirilmiş yatırımcılara satılmasıyla sonuçlandı. 1919 ve 1930 yılları arasında ABD’de 80 milyar dolardan daha fazla tahvil ve hisse senedi ihraç edildi. 1920’lerde finansmanın kolay bulunması, birçok Amerikan şirketinin ve hane halkının aşırı genişlemesine ve aşırı borç almasına neden oldu.

1920’lerde, evrensel bankalar ve yatırım bankaları (universal banks and investment banks), ABD’li yatırımcılara 12 milyar dolardan fazla yabancı tahvil satmak için saldırgan bir şekilde rekabet ederken, denizaşırı piyasalarda spekülatif ve istikrarsız bir kredi patlaması meydana geldi. Bunun sonucunda denizaşırı borç vermedeki artış, 1920’lerin sonunda ABD’li yatırımcıların yabancı tahvillere olan iştahını kaybettiğinde Orta ve Doğu Avrupa ve Latin Amerika’daki birçok hükümeti ve özel sektör borçlusunu tehlikeli bir şekilde açıkta bıraktı. Evrensel bankalar ve yatırım bankaları, bilgisiz ve güvenilir Amerikalı yatırımcılara pek çok sağlam olmayan yabancı tahvil sattılar. 1929 sonlarında borsa çöküşünün ardından yurt içi ve yurt dışı finansman patlamaları aniden sona erdiğinde, evrensel bankalar ve yatırım bankaları tarafından riskli yerli ve yabancı menkul kıymetlerin büyük satışları (massive sales of risky domestic and foreign securities by universal banks and investment banks) ABD ekonomisi, yabancı ekonomiler ve yatırımcılar üzerinde oldukça olumsuz etkiler yarattı.

Ekim 1929’da Wall Street’teki Büyük Çöküş, ABD ekonomisinin altını oyarak Büyük Buhrana yol açtı. National City Bank, Chase National Bank ve diğer ABD evrensel bankaları, 1920’lerin sonundaki borsa balonunu desteklediler. Bu kurumların ve liderlerinin itibarları Büyük Çöküş sırasında ve sonrasında düşmüş; borsanın çöküşünü önleyememeleri, kamuoyu nezdinde güvenilirliklerini ciddi şekilde zedelemiştir. Büyük Çöküşün mali ve psikolojik sarsıntı (financial and psychological trauma of the Great Crash), hane halkı tüketiminde keskin bir düşüşe yol açmış ve bu da endüstriyel üretimde keskin düşüşleri ve yeni iş tesisleri ve ekipmanlarına yapılan yatırımları tetiklemiştir. 1930 sonbaharında ABD ekonomisi ciddi bir durgunluğa girmiş, bu durgunluk, 1920’lerin patlama yıllarında evrensel bankaların üstlendiği spekülatif riskleri ortaya çıkarmıştır.

Büyük Buhran (the Great Depression) sırasında Atlantik’in iki yakasında da bankacılık krizleri yaşanmış; sorunlu evrensel bankalar her krizin merkezinde olmuştur. 1930 sonlarında ABD’deki ilk bankacılık krizi, iki büyük finansal holdingin başarısızlıklarından kaynaklanmış; Mayıs 1931’de Avusturya’nın en büyük evrensel bankasının çöküşü, Avrupa’yı kasıp kavuran bir dizi krizi tetiklemiştir. Avusturya, Almanya, Belçika ve İtalya, en büyük evrensel bankalarını kurtarmak için olağanüstü önlemler almışlardır. ABD’de, Yeniden Yapılandırma Finans Kurumu (Reconstruction Finance Corporation-RFC), 1932’de iki büyük evrensel bankanın batmasını önleyen krediler sağlamıştır. Bununla birlikte, RFC Detroit’teki en büyük iki bankanın Şubat 1933’te batmasına izin vererek ülke çapında bir bankacılık paniğine yol açmış; buna karşılık, Büyük Britanya ve Kanada, ciddi ekonomik gerilemelere rağmen ticari bankalar ve menkul kıymet piyasaları arasındaki ayrım (separation between commercial banks and securities markets) yüzünden sistemik bankacılık krizleri yaşamamışlardır.

Mart 1933’te Başkan Franklin Roosevelt ulusal banka tatili ilan etmiş ve Kongre’yi ABD bankacılık sistemini canlandırmak için acil durum önlemlerini onaylamaya ikna etmiştir. Bu önlemler, Yeniden Yapılandırma Finans Kurumu’ndan sermaye infüzyonlarını (capital infusions from the Reconstruction Finance Corporation) ve Federal Rezervden varlığa dayalı kredileri (asset-backed loans) içeriyordu. National City Bank, Chase National Bank ve diğer evrensel bankalar, menkul kıymet işlemleri ve ilgili kredilerden dolayı maruz kaldıkları büyük kayıplara dayanmalarını sağlayan büyük kurtarma paketleri almıştır. Roosevelt ayrıca Senatör Carter Glass ve Temsilci Henry Steagall tarafından bankaların menkul kıymet faaliyetlerine girmesini ve banka dışı kuruluşların mevduat kabul etmesini yasaklayan yasayı desteklemiştir. Ferdinand Pecora liderliğindeki bir Senato soruşturması, 1920’lerde National City, Chase ve diğer evrensel bankalar ve özel yatırım bankaları (private investment banks) tarafından yapılan menkul kıymet ihraçlarında yaygın suiistimalleri ortaya çıkarmış; Pecora’nın bu ifşaatları, Roosevelt’in Haziran 1933’te yasalaştırdığı Glass-Steagall Yasası için yaygın bir halk desteği sağlamıştır.

Glass-Steagall Yasası, ticari bankacılık, menkul kıymetler piyasaları ve sigorta olmak üzere üç ayrı ve bağımsız finans sektöründen oluşan merkezi olmayan bir finansal sistem yaratmıştır. 1956 tarihli Banka Holding Şirketleri Yasası (Bank Holding Company Act), banka holding şirketlerinin “bankacılıkla yakından ilgili” olmayan herhangi bir faaliyette bulunmasını yasaklayarak Glass-Steagall’ın yapısal ayrılma politikasını güçlendirmiştir. Glass-Steagall’ın yapısal engelleri, kırk yılı aşkın bir süredir sistemik finansal krizlerin ortaya çıkmasını engellemiştir. Bu süre zarfında, federal düzenleyiciler, tüm finansal sistemi kurtarmaya gerek kalmadan bir finans sektöründe ortaya çıkan sorunlarla başa çıkabilir. Glass-Steagall’ın başarısına rağmen, federal kurumlar ve mahkemeler, 1980’lerde ve 1990’larda birtakım yasal boşluklar açarak onun ihtiyatlı tamponlarını zayıflatmıştır. Bu boşluklar, bankaların kredilerini varlığa dayalı menkul kıymetlere dönüştürmelerine ve menkul kıymetler ve sigorta ürünleri için sentetik ikame işlevi (functioned as synthetic substitutes) gören türev ürünler sunmalarına izin vermiştir. Düzenleyiciler ve mahkemeler, Glass-Steagall’ın banka dışı kuruluşlarca mevduat alınması yasağına rağmen, para piyasası yatırım fonlarının (money market mutual funds) ve diğer banka dışı kuruluşların mevduat ikamesi işlevi gören kısa vadeli finansal talepler yayınlamasına da izin vermiştir.

Büyük bankalar ve onların siyasi müttefikleri, Glass-Steagall ve Banka Holding Şirketleri Yasası tarafından oluşturulan yapısal tamponları ortadan kaldıracak yasaları güvence altına almak için yirmi yıllık bir kampanya yürütmüşlerdir. Bu kampanya 1999 yılında Kongre’nin Gramm-Leach-Bliley Yasasını (Gramm-Leach-Bliley Act-GLBA) kabul etmesiyle zafer kazanmıştır. GLBA, bankalara, menkul kıymet firmalarına ve sigorta şirketlerine sahip finansal holding şirketlerinin kurulmasına izin vermiştir. 2000 yılında Kongre, tezgah üstü türev ürünleri (over-the-counter derivatives) federal hükümet veya eyaletler tarafından yapılan önemli düzenlemelerden muaf tutan Emtia Vadeli İşlemler Modernizasyon Yasası’nı (Commodity Futures Modernization Ac-CFMA) kabul etmiştir. GLBA ve CFMA, büyük ABD bankalarının 1930’lardan beri ilk kez evrensel bankalar haline gelmelerini sağlamıştır. Büyük ABD menkul kıymet firmaları buna, mevduat ikameleri (gölge mevduat/shadow deposits) çıkararak gölge bankalar (ve fiili evrensel bankalar/de facto universal banks) haline gelerek karşılık vermişlerdir. Benzer kuralsızlaştırma modelleri, Birleşik Krallık ve Avrupa’da da büyük evrensel bankaların büyümesini teşvik etmiş; 2000 yılına kadar on yedi ABD, İngiltere ve Avrupa finansal holdinginden oluşan bir grup küresel finansal piyasalara hakim olmuştur.

2000’li yıllarda, evrensel bankalar trilyonlarca dolarlık zehirli yüksek faizli krediler üretip menkul kıymetleştirdiler ve ortaya çıkan borçlanma senetlerini dünyanın dört bir yanındaki yatırımcılara sattılar. Atlantik’in her iki yakasındaki hükümetler, evrensel bankaları yüksek riskli borç verme ve menkul kıymetleştirmeye (high-risk lending and securitization) teşvik etmişlerdir. Evrensel bankalar rakipsiz bir etkiye sahipti ve hükümet yetkilileri de, “ana akım” (mainstream) görüşlere sahip olmayan tüketici savunucuları ve akademisyenlerden gelen yüksek faizli kredilerin tehlikeleri hakkındaki uyarıları görmezden geldiler. ABD ve Avrupa’daki politika yapıcılar, birçok hane halkının daha derinden borçlu hale geldiğini ve yaşam giderlerini karşılamak için ev ipoteğine ve diğer tüketici kredilerine daha fazla bel bağladığını fark etti. Yetkililer, aksi takdirde zorlu bir ortamda konut inşaatı ve hane halkı tüketimini (housing construction and household consumption) ekonomik büyümenin başlıca itici güçleri olarak gördükleri için bu gelişmelere göz yumdular. Politika yapıcıların, gelirlerin durgun olduğu bir dönemde ekonomik büyüme için ana teşvik olarak konut kredisine güvenme kararı, feci sonuçlara yol açmıştır.

1920’lerin kredi patlaması (credit boom) gibi, 2000’lerin zehirli kredi balonu da yıkıcı bir küresel mali krizi hızlandırmıştır. Subprime kredilerin oluşturulması ve menkul kıymetleştirilmesinden hızlı kar elde etme arzusu, büyük finansal holdinglerin risk yönetimi uygulamalarını ve ipotekle ilgili menkul kıymetlere yatırım derecelendirmesi veren kredi derecelendirme kuruluşlarının kredi inceleme uygulamalarını bozmuştur (desire to earn quick profits from originating and securitizing subprime loans corrupted the risk management practices of large financial conglomerates and the credit review practices of credit ratings agencies that assigned investment ratings to mortgage-related securities). 2006 yılının sonunda, ABD kredi piyasaları, çok katmanlı finansal bahislerin menkul kıymetleştirilmiş havuzlarda tutulan yüksek riskli subprime kredilerin performansına bağlı olduğu, tersine çevrilmiş bir risk piramidine benziyordu. 2007 senesinde konut fiyatları ile yüksek faizli krediler çok sayıda temerrüde düşmeye başladığında, bu risk piramidinin üzerindeki kaldıraçlı bahisler havaya uçtu ve ABD ve Avrupa’daki finans kurumları ve yatırımcılar üzerinde yıkıcı kayıplara yol açtı. Atlantik’in her iki yakasındaki yetkililer, krizin ciddiyetini anlamakta ve tepki vermekte yavaş davrandılar. Federal Rezerv Kurulu ve Hazine Bakanlığı, 2007 ve 2008 başlarında büyük ABD bankaları ve diğer büyük finans kurumları üzerindeki denetimlerini artırmalarına neden olması gereken birçok uyarı işaretini gözden kaçırdı.

Fed’in Bear Stearns’i kurtarması (rescue of Bear Stearns) ve Amerikan Hazine Bakanlığı’nın 2008 yılında Fannie Mae ve Freddie Mac’i kamulaştırması (Treasury Department’s nationalization of Fannie Mae and Freddie Mac) yaygın eleştirilere yol açtı. Sonuç olarak, Fed ve Hazine daha fazla kurtarmayı onaylama konusunda çok isteksiz davrandılar ve Lehman Brothers’ın Eylül 2008’de batmasına izin verdiler. Lehman’ın çöküşü küresel bir paniği ve dünya çapında finansal piyasaların erimesini tetiklemiştir. Fed ve Hazine hızlı bir şekilde AIG için bir kurtarma paketi düzenlemiş ve Kongre de 700 milyar dolarlık bir mali kurtarma faturasını onaylamıştır. Hazine, büyük evrensel bankalara sermaye enjekte eden Sorunlu Varlıkları Kurtarma Programını kurarken, Fed trilyonlarca dolarlık acil durum kredisi sağlamış ve FDIC banka borçları ve mevduatı için yeni garanti programları oluşturmuştur. Şubat 2009’da, federal düzenleyiciler, en büyük on dokuz ABD bankasının hayatta kalmaları için ihtiyaç duydukları daha fazla sermayeyi sağlama sözü verdi ve böylece ABD mega bankalarının “batamayacak kadar büyük” (too big to fail) statüsünü pekiştirmiş oldu. Birleşik Krallık ve diğer Avrupa ülkeleri de, evrensel bankaları için benzer kurtarma paketleri düzenlediler. Bu arada, Büyük Durgunluk sırasında binlerce küçük banka ve küçük işletme battı, milyonlarca insan işini ve milyonlarca aile evini kaybettiler.

2009’da ABD ve diğer G20 ülkeleri, sistemik olarak önemli finansal kurumların ve piyasaların düzenlenmesini iyileştirme reformları üzerinde anlaştılar. Ancak bu reformlar, evrensel bankaların ve büyük gölge bankaların egemenliğini sürdüren finansal sistemin temel yapısını değiştirmedi. Bu dev kurumlar, yöneticileri tarafından etkin bir şekilde yönetilemeyecek ya da piyasa katılımcıları ve düzenleyiciler tarafından yeterince disiplin altına alınamayacak kadar büyük, çok karmaşık ve anlaşılmazdır. Buna ek olarak, hükümet yetkilileri mali bir esnasında ve sonrasında finans devlerinin yaygın suiistimallerinden üst düzey yöneticileri sorumlu tutmayı başaramamıştır. Sermaye piyasalarını ve evrensel bankaları birbirine bağlayan kapsamlı ağlar ve gölge bankalar, bir finans sektöründe ortaya çıkan ciddi sorunların diğer sektörlere sıçraması ve sistemik bir krizi tetiklemesi konusunda güçlü bir olasılık yaratmaktadır. Sonuç olarak, hükümetler, ne zaman bir finansal aksama meydana gelse, evrensel bankaları ve büyük gölge bankaları kurtarmak için muazzam baskılarla karşı karşıya kalmaktadır. Pek çok hükümet ve merkez bankasının, son kriz sırasında düzenlenenlere benzer kapsamlı kurtarma paketleri sağlamak için gelecekte gerekli kaynaklara sahip olup olmayacağı konusunda ciddi şüpheler bulunmaktadır. Buna göre, bir sonraki sistemik mali kriz kontrol altına alınmayabilir ve potansiyel olarak ikinci bir Büyük Buhrana yol açabilir. Pek çok hükümet ve merkez bankasının, son kriz sırasında düzenlenenlere benzer kapsamlı kurtarma paketleri sağlamak için gelecekte gerekli kaynaklara sahip olup olmayacağı konusunda ciddi şüpheler söz konusudur.

2.3. Öneriler

Yeni bir Glass-Steagall Yasası;

  • Evrensel bankaları parçalayacaktır.
  • Evrensel bankaların objektif borç verenler ve tarafsız yatırım danışmanları olarak hareket etmesini engelleyen çıkar çatışmalarına son verecektir.
  • Bankacılık sistemi ile diğer finansal sektörler arasında bulaşmayı önlemek için yapısal tamponları yeniden kurarak daha istikrarlı ve dayanıklı bir finansal sistem üretecektir.
  • Bankaların güvenlik ağı sübvansiyonlarını sermaye piyasası faaliyetlerinde bulunan iştiraklere devretmelerini engelleyerek piyasa disiplinini iyileştirecektir.
  • Banka dışı kuruluşların mevduat ikamesi işlevi gören kısa vadeli finansal taleplerde bulunmalarını yasaklayarak gölge bankacılık sistemini küçültecektir.
  • Büyük finansal holdinglerin siyasi ve düzenleyici sistemleri üzerinde uyguladığı tehlikeli etkiyi ortadan kaldıracaktır.
  • Finansal sistemin ve ekonominin evrensel bankaların ve büyük gölge bankaların hayatta kalmasına rehin tutulduğu mevcut durumu sona erdirecektir.
  • Bankacılık sistemini ve finansal piyasaları, finansal olmayan ticari firmaların ve tüketicilerin efendisi değil, hizmetkarı olarak uygun rollerine geri getirecektir.

* Bu yazıda yer alan görüşler yazarına ait olup çalıştığı kurumu bağlamaz, yazarın çalıştığı kurum veya göreviyle ilişki kurulmak suretiyle kullanılamaz. Yazıdaki tüm hatalar, kusurlar, noksanlıklar ve eksiklikler yazarına aittir.

[1] Bu konuda (Banking Act of 1933, Glass-Steagall) bkz. < https://www.federalreservehistory.org/essays/glass-steagall-act#:~:text=June%2016%2C%201933,Roosevelt%20in%20June%201933. > erişim tarihi 26 Haziran 2022

[2] Söz konusu kitap için bkz. < https://oxford.universitypressscholarship.com/view/10.1093/oso/9780190260705.001.0001/oso-9780190260705-chapter-14 > erişim tarihi 26 Haziran 2022

1966 yılında, Gence-Borçalı yöresinden göç etmiş bir ailenin çocuğu olarak Ardahan/Çıldır’da doğdu [merhume Anası (1947-10 Temmuz 2023) Erzurum/Aşkale; merhum Babası ise Ardahan/Çıldır yöresindendir]. 1984 yılında yapılan sınavda Gazi Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye bölümünü kazandı. 1985 yılında Marmara Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye bölümüne yatay geçiş yaptı ve 1988’de Marmara Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye bölümünü birincilikle, Fakülteyi ise 11’inci olarak bitirdi.
1997 yılında Amerika Birleşik Devletleri’nin Denver şehrinde yer alan Spring International Language Center’da; 65’inci dönem müdavimi olarak 2008-2009 döneminde Milli Güvenlik Akademisi’nde (MGA) eğitim gördü ve MGA’dan dereceyle mezun oldu. MGA eğitimi esnasında ‘Sınır Aşan Sular Meselesi’, ‘Petrol Sorunu’ gibi önemli başlıklarda bilimsel çalışmalar yaptı.
Türkiye’de Yatırımların ve İstihdamın Durumu ve Mevcut Ortamın İyileştirilmesine İlişkin Öneriler (Maliye Hesap Uzmanları Vakfı Araştırma Yarışması İkincilik Ödülü);
Türk Sosyal Güvenlik Sisteminde Yaşanan Sorunlar ve Alınması Gereken Önlemler (Maliye Hesap Uzmanları Vakfı Araştırma Yarışması İkincilik Ödülü, Sevinç Akbulak ile birlikte);
Kayıp Yıllar: Türkiye’de 1980’li Yıllardan Bu Yana Kamu Borçlanma Politikaları ve Bankacılık Sektörüne Etkileri (Bankalar Yeminli Murakıpları Vakfı Eser Yarışması, Övgüye Değer Ödülü, Emre Kavaklı ve Ayça Tokmak ile birlikte);
Türkiye’de Sermaye Piyasası Araçları ve Halka Açık Anonim Şirketler (Sevinç Akbulak ile birlikte) ve Türkiye’de Reel ve Mali Sektör: Genel Durum, Sorunlar ve Öneriler (Sevinç Akbulak ile birlikte) başlıklı kitapları yayımlanmıştır.
Anonim Şirketlerde Kâr Dağıtımı Esasları ve Yedek Akçeler (Bilgi Toplumunda Hukuk, Ünal TEKİNALP’e Armağan, Cilt I; 2003), Anonim Şirketlerin Halka Açılması (Muğla Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Tartışma Tebliğleri Serisi II; 2004) ile Prof. Dr. Saim ÜSTÜNDAĞ’a Vefa Andacı (2020), Cilt II, Prof. Dr. Saim Üstündağ’a İthafen İlmi Makaleler (2021), Prof. Dr. Saim Üstündağ’a İthafen İlmi Makaleler II (2021), Sosyal Bilimlerde Güncel Gelişmeler (2021), Ticari İşletme Hukuku Fasikülü (2022), Ticari Mevzuat Notları (2022), Bilimsel Araştırmalar (2022), Hukuki İncelemeler (2023), Prof. Dr. Saim Üstündağ Adına Seçme Yazılar (2024) başlıklı kitapların bazı bölümlerinin de yazarıdır.
1992 yılından beri Türkiye’de yayımlanan otuza yakın Dergi, Gazete ve Blog’da 2 bini aşkın Telif Makale ve Yazı ile Türkçe Derleme ve Türkçe Çevirisi yayımlanmıştır.
1988 yılında intisap ettiği Sermaye Piyasası Kurulu’nda (SPK) uzman yardımcısı, uzman (yeterlik sınavı üçüncüsü), başuzman, daire başkanı ve başkanlık danışmanı; Özelleştirme İdaresi Başkanlığı GSM 1800 Lisansları Değerleme Komisyonunda üye olarak görev yapmış, ayrıca Vergi Konseyi’nin bazı alt çalışma gruplarında (Menkul Sermaye İratları ve Değer Artış Kazançları; Kayıt Dışı Ekonomi; Özkaynakların Güçlendirilmesi) yer almış olup; halen başuzman unvanıyla SPK’da çalışmaktadır.
Hayatı dosdoğru yaşamak vazgeçilmez ilkesidir. Ülkesi ‘Türkiye Cumhuriyeti’ her şeyin üstündedir.