Amerika Birleşik Devletleri (ABD) Yüksek Mahkemesi’nin “SEC v. Jarkesy” davasındaki[1] son kararı, idari yaptırım işlemleriyle karşı karşıya kalan, sıkı bir şekilde düzenlenen sektörlerdeki şirketler için yasal uyum fırsatları ve zorlukları yaratabilir. Jarkesy’nin federal idari yaptırımı sonlandırdığına dair medya raporları abartılıdır.
Bu raporların aksine, mahkeme ABD Menkul Kıymetler ve Borsa Komisyonu’nun (United States Securities and Exchange Commission-SEC) artık kendi idare hukuku yargıçları (administrative law judges) önünde iddia edilen dolandırıcılık eylemleri için para cezası davaları[2] açamayacağını, bunun yerine bu tür davaları federal mahkemede açması gerektiğini belirtmiştir. Mahkemenin görüşüne göre bu tür ceza davaları, ABD Anayasası’nın Yedinci Değişikliği (Seventh Amendment of the United States Constitution) uyarınca jürili yargılama hakkı yaratan dava türleridir.
Sonuç olarak, Jarkesy, sivil uygulama için idare hukuku yargıçlarına büyük ölçüde yaslanan federal ajanslara karşı geri adım atmak için bir fırsat yaratır. Öte yandan, idare hukuku yargıçlarını içeren idari eylemler genellikle şirketlere federal ajanslar ile düzenleyici anlaşmazlıkları çözmek için en verimli ve en az maliyetli yolu sağlar. Bu rekabet eden düşünceler, Jarkesy’nin gündeme getirdiği ve mahkemelerde çözülmesi yıllar alacak sorulardan bazılarını vurgular.
1. Konunun Arka Planı
Dodd-Frank Yasası, SEC’nin daha önce bu forumda cezaların mevcut olmadığı durumlarda idare hukuku yargıçları önünde ilerleme seçeneği vererek idari para cezaları talep etme yeteneğini genişletmiştir. İdare hukuku yargıcı önünde kaybeden bir sanık hâlâ komisyondan inceleme talep etme seçeneğine ve orada başarısız olursa yargısal incelemeye sahip olacak, ancak inceleme standardı, konu önce federal bir yargıcın önüne çıkmış olsaydı olduğundan daha saygılı olacaktır.
SEC Jarkesy davasında, yatırım fonu yöneticisi George Jarkesy ve yatırım şirketi ‘Patriot28’e karşı federal menkul kıymetler yasalarının dolandırıcılık karşıtı hükümlerini ihlal ettiklerini iddia ederek, idare hukuku yargıçları önünde idari para cezaları talep eden bir uygulama davası açmak için Dodd-Frank kapsamındaki yetkisine güvenmiştir. SEC davayı açarken, Jarkesy’e karşı 300 bin dolarlık para cezası, ayrıca geri ödeme, durdurma ve vazgeçme emri ve endüstri ve görevli-yönetici yasakları talep etmiştir.
Jarkesy’e karşı bir yaptırım eylemi başlatırken, SEC bir idare hukuku yargıcı önünde kendi dâhili idari forumunu seçmiştir. İdari işlemleri tamamladıktan sonra, idare hukuku yargıcı Jarkesy’nin sorumlu olduğuna karar vermiş ve Jarkesy komisyonun inceleme yapması için dilekçe vermiştir. SEC’in kararı onaylaması ise altı yıl sürmüştür. Jarkesy daha sonra yargısal inceleme için dilekçe vermiş ve Beşinci Daire, SEC’in komisyonun bir para cezası talep ettiği dolandırıcılık karşıtı iddiaları karara bağlama kararının, Yedinci Değişiklik’teki jürili yargılama hakkı da dâhil olmak üzere birden fazla anayasal hükmü ihlal ettiğine karar vermiştir.
Yüksek Mahkeme de, Yedinci Değişikliğin, SEC’nin menkul kıymetler dolandırıcılığı için hukuki ceza talep ettiği durumlarda sanıklara jürili yargılama hakkı tanıdığını ve SEC’nin bu tür iddiaları jüri olmadan idari mahkemeye getirmesini yasakladığını belirterek bu kararı onaylamıştır.
Mahkemenin kararı iki temel konuya odaklanıyordu:
- Mahkeme ilk olarak, Yedinci Değişikliğin, çoğunluğun “yasal nitelikte” yasal iddiaları da içerdiğini açıkladığı “yaygın/genel hukuk davaları” (suits at common law) için jürili yargılama hakkını garanti edip etmediğini incelemiştir. Mahkeme bu tespiti yapmak için, hem dava nedeninin bir yaygın hukuk dava nedenine benzeyip benzemediğini hem de çözümün geleneksel olarak bir hukuk mahkemesinde elde edilen türden olup olmadığını değerlendirmiştir. Çözüm bölümüne “daha önemli” (more important) olarak odaklanan çoğunluk, para cezaları talep etmenin, bir Madde III yargıcı önünde yargılama ihtiyacını belirlemede “neredeyse kesin” (all but dispositive) olduğunu bulmuştur. Mahkeme, çözümler bölümünü vurgulayarak, kararının idari para cezaları veya yaptırımların talep edildiği medeni dolandırıcılık suçlamalarının ötesine geçebileceği olasılığını da açık bırakmıştır. Temiz Su Yasası (Clean Water Act) uyarınca 1987 tarihli bir dava olan ‘Tull v. United States’e atıfta bulunan mahkeme, para cezalarının, kurbanı bütün olarak kurtarmak yerine “suçlu kişileri ifşa etmek” (publish culpable individuals) için tasarlanmış bir tür parasal tazminat görevi gördüğüne karar vermiştir. Tarihsel olarak, haksızlığı cezalandırmak veya caydırmak, yalnızca mahkemelerde uygulanabilen genel hukukta bir tür çözümdür. Jarkesy mahkemesi, cezanın büyüklüğünün zararın büyüklüğüne değil, haksızlık edenin suçluluğuna bağlı olduğunu ve SEC’nin mağdurlara herhangi bir parayı iade etmekle yükümlü olmayacağını belirtmiştir. Bu nedenle ve federal menkul kıymetler dolandırıcılığı ile genel hukuk dolandırıcılığı arasındaki benzerlik göz önüne alındığında (bazı farklılıklara rağmen), mahkeme eylemin “doğası gereği yasal” (legal in nature) olduğunu ve dolayısıyla Yedinci Değişikliğin jürili yargılama hakkına tabi olduğunu doğrulamıştır.
- İkinci olarak, Mahkeme, davanın, ABD Kongresi’nin Yedinci Değişiklik ile tutarlı kalırken jüri olmadan bir kuruma konular atamasına izin veren “kamu hakları” istisnası (public rights exception) kapsamına girip girmediğini değerlendirmiştir. Mahkeme, belirli tarihsel durumlarda (örneğin, gümrük ve tarifeler, kamu arazilerinin yönetimi ve gazilere ödemeler, emeklilik maaşları ve patent hakları gibi kamusal yardımların verilmesi) bir “kamu hakları” istisnasının mevcut olduğunu kabul etmiş olup; özel haklar ile ilgili konular Madde III mahkemelerinden kaldırılamaz. Kamu haklarını daha fazla tanımlamayı reddeden mahkeme, genel hukuktaki davalara ilişkin daha önceki analizinden yararlanmıştır. Mahkeme daha sonra, yeni ve oldukça ayrıntılı güvenlik yönetmeliklerinin ihlali nedeniyle Mesleki Güvenlik ve Sağlık Yasası (Occupational Safety and Health Act) uyarınca idari işlemlerde medeni ceza taleplerine izin veren “Atlas Roofing Co. v. Occupational Safety and Health Review Commission” davasındaki önceki kararını ayırt etmiş, ancak şimdilik bozmamıştır. Mahkeme, Atlas Roofing’in kontrol etmediğine karar verdi çünkü buradaki iddialar “genel hukuk tarafından bilinmiyordu” (unknown to the common law) ve bu nedenle Jarkesy’ye karşı yapılan dolandırıcılık iddialarından farklıydı.
2. Konuyla İlgili Devam Eden Sorular
- Jarkesy, federal kurumların uygulamaya çalıştığı temel federal yasaları geçersiz kılıyor mu? Hayır. Jarkesy, hükümetin belirli idari para cezası davalarını idare hukuku yargıçlarına getiremeyeceği anlamına geliyor. Jarkesy Yüksek Mahkeme’ye doğru ilerlerken, SEC, idare hukuku yargıçlarına çoğu tartışmalı para cezası davasını getirmeyi bırakmış ve bunun yerine bu davadan kaynaklanan dava riskinden kaçınmak için federal mahkemede ilerlemeyi seçmiştir. (Jarkesy davasındaki mahkeme, kararının geriye dönük olarak uygulanıp uygulanmayacağına açıkça değinmemiştir). Genel olarak, federal kurumlar, idare hukuku yargıçları yerine federal mahkemede uygulama eylemlerini getirmeye devam edebilir. Bu, federal bölge mahkemesinde davaları kovuşturmak için sınırlı kaynaklar nedeniyle getirilen davaların hacmini etkileyebilir. Ayrıca, sınırlı sayıda federal yasa, Çevre Koruma Ajansı’nın pestisit yasası gibi yalnızca idari medeni uygulama sağlar ve kurumun bunun yerine cezai uygulamayı artırıp artırmayacağı sorusunu açıkta bırakır. Tüm bu değerlendirmeler, etkili uyum programlarının neden önemli olmaya devam ettiğini göstermektedir.
- Jarkesy’den sonra federal bir kurum idari yoldan hukuki ceza talep etme yetkisini elinde tutuyor mu? Jarkesy’nin ardından federal kurumların dolandırıcılık dışı davalarda idare hukuku yargıçları aracılığıyla hukuki cezalar talep etme yetkisinin, idari para cezaları talep etme yetkisine sahip Federal Ticaret Komisyonu, Çevre Koruma Ajansı ve Gıda ve İlaç Dairesi [Federal Trade Commission, Environmental Protection Agency (EPA) and Food and Drug Administration] gibi çok sayıda diğer kurum da dâhil olmak üzere çözülmesi gerekecektir. Yüksek Mahkeme’nin kararı, bir idare hukuku yargıcı önüne getirilen tüm medeni ceza taleplerinin önünü kapatmamaktadır. Jarkesy davasındaki çoğunluk, işçi koruma en iyi uygulamalarına ilişkin taleplerin “yaygın hukuk tarafından bilinmemesi” nedeniyle Atlas Roofing’in kararını bozmamıştır. Atlas Roofing’de, ajansın işverenlerin “mesleki güvenlik ve sağlık standartlarına uymasını” sağlamak için yürürlüğe koyduğu standartlar, ortak hukuk terimleri yerine ayrıntılı bir yapı koduna benziyordu (örneğin, bir çakıl duvarın 63 derece eğimli olması gerekiyordu). Jarkesy’de, SEC’nin talepleri, menkul kıymetler yasal bağlamına dâhil edilmiş bir ortak hukuk davası “doğasında” olan hileli davranışa dayanıyordu. Jarkesy’deki SEC ile Atlas Roofing’deki OSHA’nın iki kutbu arasında, Jarkesy’nin diğer ajanslar ve talepler üzerindeki etkileri henüz kararlaştırılmamıştır.
- Federal mahkemede açılan federal yaptırım eylemlerinin davaya karar vermesi için bir jüri gerekiyor mu? Hayır. Jarkesy, bir şirketi, para cezaları talep eden federal bir medeni uygulama eyleminde jüri aramaya zorlamaz. Yedinci Değişiklik kapsamında jürili yargılama hakkını tetikleyen medeni ceza eylemleri için, davadaki tarafların jürili yargılama talep etmesi gerekir. Bu alandaki kurum uygulamaları çeşitlilik gösterir: Örneğin, SEC genellikle jürili yargılama talep ederken, EPA nadiren bunu yapar. Böyle bir talep olmadığında, federal bir duruşma hâkimi davaya karar verir.
- Jarkesy uyarınca jürili yargılama hakkı olsa bile şirketler federal bir düzenleyiciyle idari uzlaşmaya varabilir mi? Şirketler federal bir kurum ile idari bir çözüme ulaşmaya çalışabilirler çünkü bunu yapmak federal mahkemede dava açmak veya federal mahkemede bir anlaşmaya varmak yerine daha az masraflı ve zaman alıcı olabilir. Bu yaklaşıma bir örnek, neredeyse her zaman idari çözümlere ulaşan ABD Ulaştırma Bakanlığı Ulusal Karayolu Trafik Güvenliği İdaresi (National Highway Traffic Safety Administration-NHTSA) olabilir. İdari forumda kurum iddialarının çözümü, bazen federal mahkeme davalarında EPA gibi kurumlar adına hareket eden Adalet Bakanlığı’nın katılımını da önleyebilir. İdari bir çözüme ulaşmaya çalışan şirketler için, idari bir anlaşmanın Jarkesy davasını ilgilendirmeyen medeni para cezaları dışında bir rahatlama arayıp aramadığını belirlemek önemli olacaktır. Ve hatta medeni ceza davalarında bile, bir şirketin idari bir anlaşmaya varmak için federal mahkemede jüri duruşması hakkından feragat etmesi mümkün olabilir. SEC, soruşturmaları yerleşik idari eylemlerle çözmeyi amaçlayan taraflardan Jarkesy feragatleri talep etmeye başlamıştır. Son bir komplikasyon, ABD Beşinci Daire Temyiz Mahkemesi’nde (Louisiana, Mississippi ve Teksas) idari bir meseleye sahip olan şirketler tarafından karşı karşıya kalınacaktır. Beşinci Daire’nin Jarkesy davasındaki kararı, SEC’nin idari işlemlerinde başka anayasal kusurlar olduğunu ve bu ayrı kararların o devrede yasa olarak kaldığını belirtmiştir.
Jarkesy, hukuki cezaları içeren eyalet ve yerel idari işlemleri geçersiz kılıyor mu? Jarkesy, medeni para cezaları talep eden eyalet ve yerel idari işlemleri doğrudan sorgulamamıştır. Örneğin, California Hava Kaynakları Kurulu, genellikle EPA ile birlikte kapsamlı medeni cezalar uygular. Jarkesy davasındaki karar, hem federal hem de eyalet kurumlarının seçtikleri uygulama yöntemlerini gözden geçirmelerini gerektirebilir. Yedinci Değişiklik’teki jürili yargılanma hakkı henüz eyaletlere uygulanmamış olsa da, Jarkesy uzun zamandır devam eden birçok emsalin sorgulanabileceğinin sinyalini vermektedir. Ayrıca, birkaç eyalet anayasası, ABD Anayasası’na benzer şekilde jürili yargılanma hakları sağlar. Dahası, eyalet mahkemeleri anayasal hükümlerini federal Anayasa’dan daha fazla koruma sağlayacak şekilde yorumlayabilir ve sıklıkla da yorumlarlar. Jarkesy davasından sonra bunun nasıl bir biçim alacağı ise yakından izlenmeye devam edilmelidir.
[1] <https://www.supremecourt.gov/opinions/23pdf/22-859_1924.pdf>
[2] Çevirenin Notu: ABD hukuku bakımından idari para cezası, bir tarafın kanun veya düzenlemeleri ihlal etmesi durumunda cezai olmayan bir çözümdür. Bu cezalar genellikle yalnızca zararların telafisi olarak sivil para cezaları veya diğer mali ödemeleri içerir. Bu cezayı talep eden bir dava hükümet tarafından veya hükümetin yerine geçen özel bir tarafça açılabilir. Bazen bir para cezasını bir cezadan ayırmak zor olabilir. Amerika Birleşik Devletleri Yüksek Mahkemesi, “United States v. Ward, 448 US 242 (1980)” davasında iki katmanlı bir test oluşturmuştur: (i) Öncelikle kanun koyucunun hangi cezayı amaçladığı veya tercih ettiği incelenir. (ii) Daha sonra da, eğer amaç bir hukuki ceza ise, kanunun amacının veya etkisinin bu amacı ortadan kaldırıp kaldırmayacağına bakılır. İkinci soruya cevabınız hayırsa, ceza büyük ihtimalle hukuki olacaktır. [Kaynak: “Civil penalties (civil fines)”, Legal Information Institute (Cornell Law School), <https://www.law.cornell.edu/wex/civil_penalties_(civil_fines)#:~:text=A%20civil%20penalty%20is%20a,the%20shoes%20of%20the%20government.>]
Yavuz Akbulak
1966 yılında, Gence-Borçalı yöresinden göç etmiş bir ailenin çocuğu olarak Ardahan/Çıldır’da doğdu. 1984 yılında yapılan sınavda Gazi Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye bölümünü kazandı. 1985 yılında Marmara Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye bölümüne yatay geçiş yaptı ve 1988’de Marmara Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye bölümünü birincilikle, Fakülteyi ise 11’inci olarak bitirdi.
1997 yılında Amerika Birleşik Devletleri’nin Denver şehrinde yer alan ‘Spring International Language Center’da; 65’inci dönem müdavimi olarak 2008-2009 döneminde Milli Güvenlik Akademisi’nde (MGA) eğitim gördü ve MGA’dan dereceyle mezun oldu. MGA eğitimi esnasında ‘Sınır Aşan Sular Meselesi’, ‘Petrol Sorunu’ gibi önemli başlıklarda bilimsel çalışmalar yaptı.
• Türkiye’de Yatırımların ve İstihdamın Durumu ve Mevcut Ortamın İyileştirilmesine İlişkin Öneriler (Maliye Hesap Uzmanları Vakfı Araştırma Yarışması İkincilik Ödülü);
• Türk Sosyal Güvenlik Sisteminde Yaşanan Sorunlar ve Alınması Gereken Önlemler (Maliye Hesap Uzmanları Vakfı Araştırma Yarışması İkincilik Ödülü, Sevinç Akbulak ile birlikte);
• Kayıp Yıllar: Türkiye’de 1980’li Yıllardan Bu Yana Kamu Borçlanma Politikaları ve Bankacılık Sektörüne Etkileri (Bankalar Yeminli Murakıpları Vakfı Eser Yarışması, Övgüye Değer Ödülü, Emre Kavaklı ve Ayça Tokmak ile birlikte),
• Türkiye’de Sermaye Piyasası Araçları ve Halka Açık Anonim Şirketler (Sevinç Akbulak ile birlikte) ve
• Türkiye’de Reel ve Mali Sektör: Genel Durum, Sorunlar ve Öneriler (Sevinç Akbulak ile birlikte)
başlıklı kitapları yayımlanmıştır.
• Anonim Şirketlerde Kâr Dağıtımı Esasları ve Yedek Akçeler (Bilgi Toplumunda Hukuk, Ünal TEKİNALP’e Armağan, Cilt I; 2003),
• Anonim Şirketlerin Halka Açılması (Muğla Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Tartışma Tebliğleri Serisi II; 2004)
ile
• Prof. Dr. Saim ÜSTÜNDAĞ’a Vefa Andacı (2020), Cilt II;
• Prof. Dr. Saim Üstündağ’a İthafen İlmi Makaleler (2021);
• Prof. Dr. Saim Üstündağ’a İthafen İlmi Makaleler II (2021);
• Sosyal Bilimlerde Güncel Gelişmeler (2021);
• Ticari İşletme Hukuku Fasikülü (2022);
• Ticari Mevzuat Notları (2022);
• Bilimsel Araştırmalar (2022);
• Hukuki İncelemeler (2023);
• Prof. Dr. Saim Üstündağ Adına Seçme Yazılar (2024);
• Hukuka Giriş (2024);
• İşletme, Pazarlama ve Hukuk Yazıları (2024),
• İnterdisipliner Çalışmalar (e-Kitap, 2025)
başlıklı kitapların bazı bölümlerinin de yazarıdır.
1992 yılından beri Türkiye’de yayımlanan otuza yakın Dergi, Gazete ve Blog’da 3 bini aşkın Telif Makale ve Telif Yazı ile tamamı İngilizceden olmak üzere Türkçe Derleme ve Türkçe Çevirisi yayımlanmıştır.
1988 yılında intisap ettiği Sermaye Piyasası Kurulu’nda (SPK) uzman yardımcısı, uzman (yeterlik sınavı üçüncüsü), başuzman, daire başkanı ve başkanlık danışmanı; Özelleştirme İdaresi Başkanlığı GSM 1800 Lisansları Değerleme Komisyonunda üye olarak görev yapmış, ayrıca Vergi Konseyi’nin bazı alt çalışma gruplarında (Menkul Sermaye İratları ve Değer Artış Kazançları; Kayıt Dışı Ekonomi; Özkaynakların Güçlendirilmesi) yer almış olup; halen başuzman unvanıyla SPK’da çalışmaktadır.
Hayatı dosdoğru yaşamak ve çalışkanlık vazgeçilmez ilkeleridir. Ülkesi ‘Türkiye Cumhuriyeti’ her şeyin üstündedir.