Alman Bankacılık Sistemine Genel Bakış*

“Dik duruyorsanız gölgenizin kambur olmasına aldanmayın.”

Japon Atasözü

“Kapanmayan tek yara vicdan yarasıdır.”

Publilius Cyrus (Antakyalı düşünür; MÖ 85-43)

1. Bankacılık düzenlemesinin yasal çerçevesi

1.1. AB Direktifleri

Avrupa Birliği (AB) üyesi olarak, Almanya’nın bankacılıkla ilgili düzenleyici çerçevesi AB direktiflerine ve düzenlemelerine dayanmaktadır. Bunlardan en önemlisi;

• Sermaye yükümlülükleri hakkında 2013/36/EU Direktifi (Sermaye Yükümlülükleri Direktifi IV, CRD IV) [Directive 2013/36/EU on Capital Requirements (Capital Requirements Directive IV; “CRD IV”)] ile
• Kredi ve yatırım kuruluşları için ihtiyat yükümlülükleri hakkında (EU) 575/2013 yönetmeliğidir (Sermaye Yükümlülükleri Yönetmeliği; “CRR”) [Regulation (EU) 575/2013 on prudential requirements for credit institutions and investment firms (Capital Requirements Regulation; “CRR”)]

AB, özellikle Uluslararası Ödemeler Bankası’ndaki (BIS) Basel Bankacılık Denetleme Komitesi’nde, uluslararası düzenleyici yakınlaşmaya aktif olarak katılmaktadır. Basel II anlaşmasının ilkeleri Avrupa direktiflerine de konulmuş ve üye devletlerce ulusal yasalara uyarlanmıştır. AB, Basel III esasında 1 Ocak 2014 tarihinde yürürlüğe giren mevcut düzenleyici çerçevenin büyük bir yenilenmesini de gerçekleştirmiştir.

1.2. Yerel mevzuat

Alman bankacılığı için omurga düzenleme unsuru Bankacılık Kanunu’dur (Banking Act, Kreditwesengesetz; “KWG”). Bu kanun, özellikle lisans yükümlülüklerini, mülkiyet kontrolünü ve denetimini kapsar. Sermaye yeterliliği için ana düzeleme ise, CRR’dir.

İpotek bankaları (Pfandbriefbanken), yapı kooperatifleri (Bausparkassen), ödeme kuruluşları ve yatırım fonlarını yöneten teşebbüsler gibi uzmanlaşmış kurumlar için de, iç pazarda ödeme hizmetlerine ilişkin 2015/2366 sayılı Direktif (PSD2) (Kapitalverwaltungsgesellschaften) söz konusudur.

2. Alman banka düzenleyici kuruluşları (lead bank regulators)

Almanya, para birimi Avro olan tüm AB üyelerinde kurulan Tek Denetim Mekanizmasının (SSM) bir parçasıdır. Bu mekanizmanın amacı, bankaların ihtiyatlı denetimini merkezileştirmektir. Özellikle, merkezi Frankfurt’ta bulunan Avrupa Merkez Bankası (ECB):

• AB’de önemli kabul edilen 114 kurum ve bankacılık grubunu (21 Alman kurumu ve bankacılık grubu dahil) doğrudan denetler.
• Üye devletlerin, daha az önemli kurumları ve bankacılık gruplarını doğrudan denetleyen düzenleyici otoritelerini denetler.

2.1. BaFin

Almanya için ulusal düzenleme otoritesi, Federal Finansal Hizmetler Denetleme Kurumu’dur (Federal Financial Services Supervisory Authority, Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht; “BaFin”).

BaFin’in genel merkezi Bonn ve Frankfurt’ta bulunmaktadır. Bonn Ofisi bankacılık ve sigortacılığı denetlerken, menkul kıymetler piyasaları Frankfurt’taki ofis tarafından denetlenir.

BaFin’in 2.700’den fazla çalışanı bulunmaktadır. Bütçesi, bankalardan, sigorta şirketlerinden, yatırım şirketlerinden ve varlık yönetim şirketlerinden alınan ücretler ve zorunlu katkılarla finanse edilmektedir.

Almanya’nın düzenleyici uygulaması, daha kısıtlayıcı tarafta olma ününe sahiptir. Almanya’da yerleşik tek bir küresel finans kurumu (Deutsche Bank) ve ekonomi ile ilgili olarak diğer ülkelere göre önemli ölçüde daha küçük bir finans sektörü ile güçlü bir finans sektörünün taleplerini karşılamak için başka yerlerden daha az baskı olduğu görülür.

Kıta Avrupası hukuk sistemi geleneğinde, Almanya’daki yasal denetim çerçevesi, sıkı kurallardan ziyade ihtiyatlı ilkelere dayanır. Bu da, BaFin’e bireysel meseleleri nasıl ele aldığı konusunda önemli bir takdir yetkisi verir. Almanya’nın SSM’ye katılımı ve çok daha fazla kurallara ve büyük miktarda niceliksel veriye dayalı hareket etme eğiliminde olan ECB’nin artan denetimi nedeniyle bunun değişip değişmeyeceği henüz belli değildir.

2.2. Diğer yetkililer

BaFin’in bankacılık, sigorta ve menkul kıymetler sektörlerine yönelik kapsamlı sorumluluğu nedeniyle, Alman Mevduat Koruma Fonu’nun (German Deposit Protection Fund, Einlagensicherungsfonds; “ESF”) özel bir rolü olmasına rağmen, Almanya’da özellikle finansal hizmetler sektörü ile ilgili başka düzenleyiciler bulunmamaktadır.

2.3. Alman Merkez Bankası

Alman ulusal merkez bankası Deutsche Bundesbank’tır. Bankacılık denetiminde Deutsche Bundesbank, BaFin ve ECB ile yakın işbirliği içinde çalışır. Avrupa Merkez Bankaları Sistemindeki (European System of Central Banks) rolü, Eurosystem ve euro ödeme sistemi TARGET2’ye katılımı nedeniyle, bankalar ile ilgili birçok verinin gerçek erişimine sahiptir. Ek olarak, finans sektörü tarafından düzenli olarak raporlanan Deutsche Bundesbank, bir finans kuruluşunun rakamlarının nicel bir analizini de yapar. Bir sorun ortaya çıkarsa, Deutsche Bundesbank derhal BaFin’i devreye sokar.

3. Banka lisansları

3.1. Genel olarak

Alman Bankacılık Kanunu, bankacılık işinin lisanssız yürütülmesini yasaklamaktadır. Bankacılık lisansı, kamu hukuku kapsamında verilen bir ruhsattır. Lisans alma şartları Bankacılık Kanununda açıkça tanımlanmıştır. Bu şartları yerine getiren herkes lisans almaya hak kazanır. Lisans başvurusu ile birlikte sunulan iş gerekçesinin güvenilir ve geçerli olması gerektiği dışında, başka bir finansal kuruluş için ekonomik ihtiyaç konusunda herhangi bir takdir hakkı yoktur.

Bankacılık işi, halktan mevduat ve diğer fonları almanın yanı sıra, diğer birçok yetki alanında düzenlemeye tabi olmayan işler, garanti verme veya kredi verme dahil olmak üzere birçok başka faaliyeti içerir.

Geleneksel olarak, Almanya’daki bankalar evrensel banka modelini (universal bank model) takip ederler. Bu, pratikte böyle yapmasalar da, bankaların, düzenlenmiş tüm faaliyetleri yürütmelerine izin veren kapsamlı bir bankacılık lisansına sahip oldukları anlamına gelmektedir. Bunun bir istisnası, uzmanlaşmış kurumlara ayrılan yatırım fonlarının yönetimidir (management of investment funds).

İlk AB Ödeme Hizmetleri Direktifinin (EU’s first Payment Services Directive) uygulanmasının ardından ödeme hizmetleri farklı kurallara tabi hale geldiğinden, uzmanlaşmış ödeme kuruluşlarına lisans verilmesi de daha yaygın hale gelmiştir. Kapsamlı bir lisansa sahip evrensel bir bankanın, yan bir işletme olarak ödeme hizmetlerini gerçekleştirmesine de izin verilmektedir.

Bankacılık lisansı kurumun kendisine verilir. Kamu hukuku kapsamında bir ruhsat olarak, medeni hukuk hakkı gibi devredilemez. Özellikle, bir bankacılık lisansı, evrensel halefiyet yoluyla bir birleşmede hayatta kalan organa devredilmez.

3.2. Başvuru

Almanya’da bir bankacılık lisansı başvurusu, ECB’nin Tek Denetim Mekanizmasının bir parçası olarak Avro bölgesindeki bankaların yetkilerini vermesine ve geri çekmesine rağmen, BaFin’e, başvurunun ayrıntılarını belirleyen ve ilgili tüm bilgileri içeren bir mektupla yapılır.

3.3. Yükümlülükler

3.3.1. Yerlilerde başvuru

Birçok resmi yükümlülük vardır. Aşağıdakiler genellikle en önemli zorlukları ortaya koyar.

Bankacılık Yasası, bir bankanın kurum için ortak sorumluluğa sahip en az iki sorumlu yöneticisine (responsible managers; Geschäftsleiter) sahip olmasını gerektirir. Her iki yönetici de görevlerini yerine getirmek için yeterli bilgi, beceri ve deneyime sahip olmalı ve iyi bir üne sahip olmalıdır. Önerilen yöneticinin benzer büyüklükte ve türde bir bankada lider pozisyonda en az üç yıllık deneyime sahip olması durumunda, genellikle yeterli deneyimin sunulduğu kabul edilir.

Bir finans kuruluşunda doğrudan veya dolaylı olarak %10 veya daha fazla hisseye sahip olan herkes, güvenilirlik ve finansal sağlamlık testine tabi tutulur. Hissedarın mukimliği bulunan ve saygın bir banka denetim sistemine sahip başka bir ülkede düzenlenen bir banka olması durumunda, bu bir sorun değildir. Bir bankayı satın alan veya kuran kişi, örneğin gelişmekte olan bir ekonomiden geliyorsa, işler daha da zorlaşır. Bu durumda BaFin, gelecekteki Alman bankasına yatırılan fonların kaynağı hakkında kapsamlı bilgi içeren eksiksiz bir kişisel kayıt talep eder.

Başvuru, yeni kurum için üç yıllık bir iş planını içerir. BaFin ve ECB, faaliyet gerekçelerinin uygulanabilirliğini dikkatle gözden geçirirler. Yeni kurulan şirketlerin çoğu ilk bir veya iki yılda zarar göstereceğinden, ECB yetkilendirme sırasında tam olarak ne kadar sermayenin ödenmesini beklediği ve aksi takdirde ne kadar sermayenin bulunması gerektiğine ilişkin daha fazla kılavuz yayınlamıştır.

3.3.2. Yabancı başvuru sahipleri

Yabancı başvuru sahipleri (foreign applicants) için özel bir kural yoktur.

3.3.3. Karar süresi

Başvurunun yapılmasından lisansın alınmasına kadar geçen süre yaklaşık altı ila 12 ay olabilir. Başvuruyu hazırlamak için gerekli süre buna eklenir.

4. Banka türleri

4.1. Devlete ait bankalar (state-owned banks)

Almanya, geleneksel olarak doğrudan veya dolaylı olarak devlete ait olan (kamu bankaları olarak adlandırılan) büyük bir banka sektörüne sahiptir. Almanya’nın federal eyaletlerinin (federal states of Germany; Länder) sahip olduğu kurumlar sektörde önemli bir rol oynar (Landesbanken). Bunlar, 1990’larda, uluslararası iş hedefleri olan büyük kurumlar haline gelmişlerdir. Mülk sahibi devlet, yükümlülükleri için yasal bir garanti vermiş, bu da özel bankalara kıyasla çok daha düşük yeniden finansman maliyetleri ile sonuçlanmıştır.

Avrupa Komisyonu bunu rekabeti bozan bir devlet yardımı olarak görmüş ve devlet garantilerinin 2005 yılı sonuna kadar kaldırılması gerekmiştir. Rekabetçi maliyet avantajlarından yoksun kalan bazı Landesbanken’ler, maddi kayıplarla sonuçlanan yüksek riskli işlemlere girişmişlerdir. Mali kriz, bazılarını iflasın eşiğine getirmiş ve sahiplerinden önemli tutarda sermaye enjeksiyonuna ihtiyaç duyulmuştur. Bugün sektör hala konsolidasyon aşamasındadır ve 2018 yılında ilk Landesbank özelleştirilmiştir. Bağımsız Landesbanken sayısının daha da düşmesi beklenmektedir ve hayatta kalanlar işlerini asıl amacına yönlendirmek zorunda kalacaktır.

Yerel belediyelere ait olan 380’den fazla tasarruf bankası (savings banks; Sparkassen) ile karakterize edilen kamu bankası, sektörü terk etmektedir. Sparkassen, özel ticari bankaların yerel şubeler kurmaya hevesli olmadığı büyük şehirler dışındaki Almanya nüfusuna bankacılık hizmetleri sunmada önemli bir rol oynamaktadırlar. Yerel faaliyetleri ve ayrıntılı yapıları nedeniyle, tasarruf bankası sektörü finansal krize karşı büyük ölçüde dirençli olmuştur.

Almanya’da ayrıca, promosyon kredileri veren ve benzer kamu amaçlarını sürdüren, en önemlisi Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) olan küçük bir kamu bankası grubu da bulunmaktadır (small group of public banks that grant promotional loans and pursue similar public purposes). Bu, federal hükümete aittir ve sübvansiyonlu finansman sağlamada merkezi bir rol oynamaktadır (örneğin, ihracat finansmanı veya çevre dostu yatırımlar için özel finansman).

4.2. Evrensel bankalar, ticari ve perakende bankalar (universal banks, commercial and retail banks)

Alman bankacılık piyasası oldukça parçalanmış durumdadır. Bankaların sayısı istikrarlı bir şekilde azalmakla birlikte, 2019 sonunda Almanya’da hala kurulmuş ve lisans almış 1.500’den fazla kredi kuruluşu bulunmaktadır. Pazar payı açısından, daha büyük özel bankalar %20’yi, kamu bankaları %28’i, operasyonel bankalar %13 oranında pay almaktadırlar. Piyasanın geri kalanına ipotek bankaları ve yapı kooperatifleri gibi uzmanlaşmış kurumlar hizmet vermektedir. Almanya’daki en büyük 20 bankadan sadece üçü borsada işlem görmekte olup; bunlar, Deutsche Bank (Almanya merkezli tek küresel kurum), Commerzbank ve Deutsche Pfandbriefbank’dır.

Almanya’da üç büyük evrensel banka vardır:

1. Deutsche Bank, borsada işlem görmekte ve herhangi bir özel kuruluş tarafından kontrol edilmemektedir.
2. Aynı zamanda borsada işlem gören Commerzbank, ancak mali krizde yeniden sermayelendirilmesinin ardından, Alman Federal Hükümeti’nin kurtarma fonunun önemli bir hisseye sahip olduğu bir bankadır.
3. İtalyan ana şirketi UniCredit tarafından kontrol edilen HypoVereinsbank.

Çok geniş bir perakende müşteri tabanına sahip Alman posta hizmetlerinin eski bankacılık bölümü olan Deutsche Postbank, şu anda Deutsche Bank grubuna aittir ve Deutsche Bank ile birleştirilmiştir.

Ek olarak, bir dizi uzman kurum daha vardır:

1. Öncelikle gayrimenkul finansmanına odaklanan ipotek bankaları (mortgage banks, which primarily focus on real estate finance).
2. Mevduat için de rekabet eden otomobil ve diğer tüketici finansman bankaları (auto and other consumer finance banks, which also compete for deposits).
3. Aracılık ve saklama hizmeti veren menkul kıymet bankaları (securities banks, which have an emphasis on brokerage and custody).
4. Farklı iş odaklarına sahip yabancı bankacılık gruplarının iştirakleri ve şubeleri (subsidiaries and branches of foreign banking groups, with diverse business focuses).

4.3. Yatırım bankaları (investment banks)

Bir Alman bankasının geleneksel modeli, perakende ticaret, kurumsal finansman ve yatırım bankacılığını birleştiren evrensel bir banka modelidir. Uzmanlaşmış yatırım bankaları kavramı, kendi formatlarında yan kuruluşlar kuran önde gelen Amerika Birleşik Devletleri (ABD) kurumları aracılığıyla Almanya’ya gelmiştir. Bunlar, normalde kapsamlı bir bankacılık lisansına sahip olmalarına rağmen, geleneksel yatırım bankacılığına odaklanma eğilimindedirler.

Son birkaç yılda, daha önce önde gelen bir kurumda çalışan bankacılar tarafından kurulan bazı durumlarda yeni kurulan küçük, yerel yatırım bankalarının sayısı giderek artmıştır.

Mali krizin ardından Almanya, bankaların ayrılmasına ilişkin bir yasa çıkarmıştır (Germany enacted a law on the separation of banks; Trennbankengesetz). 2014 yılından bu yana, örneğin kendi hesabına finansal araçlarla işlem yapmak ve hedge fonlarına borç vermek gibi yüksek risk içerdiği düşünülen bazı faaliyetler, belirli eşiklerin aşılması şartıyla durdurulmak veya ayrı bir tüzel kişiliğe devredilmek zorundadır.

4.4. Özel bankalar (private banks)

Özel bankalar varlık yönetimine odaklanmaktadırlar. Normalde sıkı bir şekilde tutulurlar ve bazıları birkaç yüzyıldır faaliyet göstermektedirler. Keskin artan sermaye maliyetleri nedeniyle, birçok banka bilanço içi faaliyetten ücrete dayalı faaliyetlere geçmeye çalışmaktadır. Bu, varlık yönetimini son derece rekabetçi hale getirmiş ve özel bankalar performansları, uzun gelenekleri ve kişisel hizmetleriyle kendilerini farklılaştırmıştır.

4.5. Diğer bankalar

Kamu bankaları ve büyük evrensel bankaların yanı sıra piyasada üçüncü önemli grup kooperatif bankalarıdır (co-operative banks). 2019 yılı sonunda, toplam varlıkları 983 milyar Avroyu aşan ve yaklaşık %13’lük bir pazar payına sahip 800’den fazla kooperatif bankası vardı. Kooperatif banka sektörünün yapısı, tasarruf bankalarından bile daha parçalıdır. Son yıllarda, konsolidasyon yönünde çok fazla baskı olmuş ve kooperatif bankalarının sayısı azalmıştır. Ancak, hala uzun vadede ayakta kalamayacak kadar küçük olabilecek birçok kurum vardır. 2016 yılındaki bir birleşmenin ardından, kooperatif sektörü, kurucu kuruluşlarına hizmet sağlayan Frankfurt’taki DZ Bank adında büyük bir finansal baş kuruluşa sahiptir.

* Bu yazıda yer alan görüşler yazarına ait olup çalıştığı kurumu bağlamaz, yazarın çalıştığı kurum veya göreviyle ilişki kurulmak suretiyle kullanılamaz. Yazıdaki tüm hatalar, kusurlar, noksanlıklar ve eksiklikler yazarına aittir.

Yazı başlığında yararlanılan kaynakların bazıları şunlardır:

• Banking Act (Gesetz über das Kreditwesen), Deutsche Bundesbank, July 2014, < https://www.bundesbank.de/resource/blob/622628/18f965c6da261cdce6cb5be3a023f8ad/mL/gesetz-ueber-das-kreditwesen-kwg-data.pdf > erişim tarihi 10 Mayıs 2022
• Banking Laws and Regulations, 2022úGermany, < https://www.globallegalinsights.com/practice-areas/banking-and-finance-laws-and-regulations/germany > erişim tarihi 10 Mayıs 2022
• Banking Act (Kreditwesengesetz, KWG), < https://www.cftc.gov/sites/default/files/idc/groups/public/@otherif/documents/ifdocs/eurexmcobankingact.pdf > erişim tarihi 10 Mayıs 2022
• Hendrik Haag and Jan Letto Steffen, Hengeler Mueller, Banking regulation in Germany: overview, Thomson Reuters, 01-Nov-2020, <https://uk.practicallaw.thomsonreuters.com/w-007-4084?transitionType=Default&contextData=(sc.Default)&firstPage=true#:~:text=The%20main%20element%20of%20German,law%20is%20now%20the%20CRR. > erişim tarihi 10 Mayıs 2022