Gözetim ve düzenleme (supervision and regulation), finans sektörünün istikrarını ve dayanıklılığını sağlamadaki en kritik araçlardır. Bununla birlikte, gözetim girişimi nadiren de olsa düzenleyici eylemlerden ayrı olarak incelenmekte ve bankaların bir gözetim kılavuzunun benimsenmesine (adoption of a supervisory guidance) yansıtıcı bir düzenleyici eyleme kıyasla farklı tepki verip vermediği konusunda nispeten az şey bilinmektedir.
Bankacılık düzenlemesi ile bankacılık gözetimi arasındaki fark, akademik yazınında gerçekten de belirsizdir. Bu konuyla ilgili mevcut deneysel çalışmaların büyük çoğunluğu, ekseriyetle denetleyici ve düzenleyici girişimler arasındaki ayrımı düzgün bir şekilde ifade etmemekte ve bunlara birbirinin yerine atıfta bulunarak, büyük ölçüde birincisinin etkisine odaklanmaktadır. Ancak, “uy ya da açıkla” çerçevesi (“comply or explain” framework) kapsamında yasal olarak bağlayıcı olmayan bir gözetim kılavuzunun yayınlanmasının ekonomik ve hukuki sonuçları, varsayımsal olarak özdeş bir düzenleyici müdahalenin geçişinden kaynaklananlardan da maddi olarak farklıdır.
İşte tam da bu konuya ilişkin bir çalışmada[1], bu önemli soru, bankaların bir gözetim kılavuzunun (supervisory guidance) benimsenmesine yansıtıcı bir düzenleyici eyleme kıyasla farklı tepki verip vermediği deneye dayalı olarak değerlendirilerek araştırılmıştır. Bunun için, çalışmada, Avrupa bankalarınca tutulan ve genellikle “Avrupa karşılıklar takvimi” (European calendar provisioning) olarak adlandırılan sorunlu kredilerin (non-performing loans; “NPLs”) artan seviyelerine ilişkin acil meseleyi ele almayı amaçlayan bir reformun kademeli ve belirgin denetleyici ve düzenleyici uygulaması incelenmiştir. Bu çalışma, üç ana nedenden dolayı benzersizdir:
- İlk olarak, Avrupa Merkez Bankası (European Central Bank-ECB) ve Avrupa Komisyonu (European Commission-EC) tarafından tek taraflı gözetim ve düzenleyici değişiklikler olarak tanıtıldığından, bankacılık düzenlemesine yönelik küresel uyumlu bir çaba ile karakterize edilen mevcut düzenlemeler bir kenara bırakılmıştır.
- İkincisi, çalışma, Basel sermaye anlaşmalarının kendilerinin belirlediği ilkeleri alt üst ettiği fikrine dayanmaktadır. Aslında, bu yeni kurallar, bankaların içsel modellerine ve sermaye yeterliliği değerlendirmelerine güvenmek yerine, söz konusu kredinin temerrüde düşmesinden itibaren geçen süreye mekanik olarak bağlı olarak, yasal sermayeden değer düşüklüğü veya yasal sermayeden kesintiler yoluyla ulaşılması gereken asgari zarar karşılama gerekliliklerini dayatmaktadır.
- Üçüncüsü, Avrupa karşılıklar takviminin karmaşık kabulü ve uygulanması süreci, bankaların ‘uy veya açıkla çerçevesi’ kapsamında yayınlanan bir gözetim kılavuzunun benimsenmesine, yansıtıcı bir düzenleyici eyleme kıyasla farklı tepki verip vermediğinin analizi benzersiz bir ortamı temsil etmektedir.
Avrupa karşılıklar takvimi, aslında ilk olarak 2017’de AMB tarafından gözetim kılavuzu şeklinde tanıtılmış; 2018 yılının ilerleyen günlerinde ise, AMB bankalara ve piyasa katılımcılarına bir Zeyilnamede (Addendum) sorunlu kredilerin sağlanmasına ilişkin gözetim beklentilerine ilişkin net bir açıklama sağlamıştır. Bu beklentiler, AMB tarafından 2. Sütun (Pillar 2) olarak da adlandırılan Denetleyici Gözden Geçirme ve Değerlendirme Sürecine (Supervisory Review and Evaluation Process-SREP) eklenmiştir. Bu nedenle, AMB tarafından yayınlanan kılavuzdaki ilkeler, yasal bir perspektif açısından bağlayıcı olmayıp; fiili olarak, yalnızca “uy ya da açıkla” ilkesi kapsamında uygulanabilen gözetim eylemini temsil etmektedir. Bunun ardından, 2019 yılında, Avrupa Parlamentosu ve Avrupa Konseyi, düzenlemeleri belirleme yetkisi talep etmiş ve takipteki (krediler) riskler (non-performing exposures; “NPEs”) için bir minimum kapsama çerçevesi yayınlamıştır. Bu düzenleyici girişim [‘geri döndürülemez’ (backstop) olarak da bilinir], AMB karşılıklar takvimi denetleme kılavuzunda belirlenen minimum kapsam seviyeleri ihlal edildiğinde tetiklenen bankaların adi hisse senetlerinden 1. Aşama (common equity Tier 1; CET1) kesinti sistemini resmileştirmektedir. Bir yasal kural olarak bu düzenleyici eylem, Sütun 1 çerçevesine dahil edildiğinden yasal olarak bağlayıcıdır. Yani, bu düzenlemenin onaylanmasının ardından, bankalar ve gözetim otoriteleri, anılan takvim hükmünün uygulanmasının derecesi konusunda artık hiçbir esnekliğe sahip değillerdir.
Diğer yandan, bu kademeli gözetim ve düzenleyici eylemler, iki ana konuyla ilgili hararetli bir tartışmayı da ateşlemiş durumdadır:
- İlk olarak, geçen zamanın temel bir ölçüsüne dayanan kredi riskleri ile ilişkili riskin modele dayalı analizlerinden bahsederek düzenlemeyi zamanında geri getirdiler.
- İkinci olarak, bu müdahaleler, düzenleyici eylemlerin yasal olarak zorunlu doğasına kıyasla, uy veya açıkla çerçevesi kapsamında yayınlanan gözetim rehberinin ticari bankalarca ne derece bağlayıcı olarak algılandığını sorgulamıştır.
Yukarıdaki tartışmalara dayanarak, mezkûr çalışmada, bu modele dayalı olmayan düzenleyici girişimin sorunlu kredi oranlarını azaltmada etkili olup olmadığı ve en önemlisi, düzenleyicilerin yasal doğasına kıyasla bankaların bağlayıcı fiili gözetim rehberini ne dereceye kadar algıladıkları deneye dayalı olarak analiz edilmiştir. Bu soruları nedensel bir çerçeve içinde ele almak için, çalışmanın deneysel stratejisi, gelişmekte olan ülkelerde faaliyet gösteren Avrupa bankalarının bağlı kuruluşlarının risk, performans ve kredi politikalarındaki değişiklikleri karşılaştırılabilir yerel bankalarla karşılaştıran dinamik bir “Farkların Farkı” (Difference-in-Differences; DID) yaklaşımına dayanmaktadır. Avrupa bankaları dünya çapındaki kredi risklerini kendi yerel düzenleyici çerçeveleri altında konsolide ettiklerinden, bu bankaların gelişmekte olan ülkelerde faaliyet gösteren bağlı kuruluşları, takvim kurallarının benimsenmesinden gerçekten doğrudan etkilenmektedirler. Tersine, gelişmekte olan ülkelerde faaliyet gösteren eşleştirilmiş bankalar, bu gözetim ve düzenleyici eylemlerin etkilerine de maruz kalmazlar.
Çalışmadaki analizler, Avrupa bankalarının, AMB karşılıklar denetleme kılavuzunun yayınlanmasına, bunu bağlayıcı bir yükümlülük olarak değerlendirerek ve sorunlu kredi oranlarını azaltarak tepki verdiklerini göstermektedir. Bu kayıpların bankaların gelir tablolarında “zarar” (losses) olarak muhasebeleştirilmesi, yasal sermayelerinde (1. Kademe sermaye; Tier 1 capital) ani bir azalmaya ve kredi rezervlerinin değer kaybetmesine neden olarak, canlı gösterilme profillerini zayıflatmıştır. Ancak, yapılan çalışma, bu sürekli yüksek düzenleyici maliyetlerin kredi oluşturmada bir azalmaya neden olmadığını belgelemiştir. Bunun yerine, Avrupa bankalarının bağlı kuruluşları (subsidiaries of European banks), yeni kredilere daha yüksek faiz oranları uygulayarak bu artan uyum maliyetlerini müşterilerine kaydırır gibi görünmektedir. Daha da önemlisi, çalışmada, bankaların en azından bir kısmının, yabancı ülkelerin düzenleyici hoşgörüsünden yararlanan çok uluslu bankalarla (multinational banks) tutarlı olarak, bu düzenleyici maliyet kaydırma biçimini uygulamak için daha zayıf yerel sermaye yükümlülük tanımı ve sorunlu kredi (weaker definitions of capital requirements and non-performing loans) düzenlemeleri içeren düzenleyici maliyetler ve daha düşük banka kredisi standartları (lower bank lending standards) uygulayan ülkeleri hedefledikleri saptanmıştır.
Sonuç olarak, çalışmada elde edilen bulgular;
- Üzerinde çalışılan modele dayalı olmayan gözetim ve düzenleyici müdahalelerin, amaçlanan hedefe (yani Avrupa bankalarının takipteki alacak oranlarını düşürme) ulaştığını ve
- “Uy ya da açıkla” çerçevesi kapsamında yayınlanan gözetim rehberinin, bankalar tarafından bağlayıcı olarak algılanırken, gözetim otoritelerine bu tür eylemlerin zaman içinde ve belirli bir kesitte ne ölçüde uygulanması gerektiğine ilişkin bir miktar esneklik sağladığını
göstermektedir.
* Bu yazıda yer alan görüşler yazarına ait olup çalıştığı kurumu bağlamaz, yazarın çalıştığı kurum veya göreviyle ilişki kurulmak suretiyle kullanılamaz. Yazıdaki tüm hatalar, kusurlar, noksanlıklar ve eksiklikler yazarına aittir.
[1] Franco Fiordelisi, Gabriele Lattanzio, Davide S. Mare, How Binding Is Supervisory Guidance? Evidence from the European Calendar Provisioning, World Bank Group, Development Economics Development Research Group, Policy Research Working Paper, 10050, May 2022, < https://documents1.worldbank.org/curated/en/099712205172222193/pdf/IDU04756c4680f87d046860b6af0e7a34c058952.pdf > erişim tarihi 06 Haziran 2022
1966 yılında, Gence-Borçalı yöresinden göç etmiş bir ailenin çocuğu olarak Ardahan/Çıldır’da doğdu [merhume Anası (1947-10 Temmuz 2023) Erzurum/Aşkale; merhum Babası ise Ardahan/Çıldır yöresindendir]. 1984 yılında yapılan sınavda Gazi Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye bölümünü kazandı. 1985 yılında Marmara Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye bölümüne yatay geçiş yaptı ve 1988’de Marmara Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye bölümünü birincilikle, Fakülteyi ise 11’inci olarak bitirdi.
1997 yılında Amerika Birleşik Devletleri’nin Denver şehrinde yer alan ‘Spring International Language Center’da; 65’inci dönem müdavimi olarak 2008-2009 döneminde Milli Güvenlik Akademisi’nde (MGA) eğitim gördü ve MGA’dan dereceyle mezun oldu. MGA eğitimi esnasında ‘Sınır Aşan Sular Meselesi’, ‘Petrol Sorunu’ gibi önemli başlıklarda bilimsel çalışmalar yaptı.
Türkiye’de Yatırımların ve İstihdamın Durumu ve Mevcut Ortamın İyileştirilmesine İlişkin Öneriler (Maliye Hesap Uzmanları Vakfı Araştırma Yarışması İkincilik Ödülü);
Türk Sosyal Güvenlik Sisteminde Yaşanan Sorunlar ve Alınması Gereken Önlemler (Maliye Hesap Uzmanları Vakfı Araştırma Yarışması İkincilik Ödülü, Sevinç Akbulak ile birlikte);
Kayıp Yıllar: Türkiye’de 1980’li Yıllardan Bu Yana Kamu Borçlanma Politikaları ve Bankacılık Sektörüne Etkileri (Bankalar Yeminli Murakıpları Vakfı Eser Yarışması, Övgüye Değer Ödülü, Emre Kavaklı ve Ayça Tokmak ile birlikte);
Türkiye’de Sermaye Piyasası Araçları ve Halka Açık Anonim Şirketler (Sevinç Akbulak ile birlikte) ve Türkiye’de Reel ve Mali Sektör: Genel Durum, Sorunlar ve Öneriler (Sevinç Akbulak ile birlikte) başlıklı kitapları yayımlanmıştır.
Anonim Şirketlerde Kâr Dağıtımı Esasları ve Yedek Akçeler (Bilgi Toplumunda Hukuk, Ünal TEKİNALP’e Armağan, Cilt I; 2003), Anonim Şirketlerin Halka Açılması (Muğla Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Tartışma Tebliğleri Serisi II; 2004) ile Prof. Dr. Saim ÜSTÜNDAĞ’a Vefa Andacı (2020), Cilt II, Prof. Dr. Saim Üstündağ’a İthafen İlmi Makaleler (2021), Prof. Dr. Saim Üstündağ’a İthafen İlmi Makaleler II (2021), Sosyal Bilimlerde Güncel Gelişmeler (2021), Ticari İşletme Hukuku Fasikülü (2022), Ticari Mevzuat Notları (2022), Bilimsel Araştırmalar (2022), Hukuki İncelemeler (2023), Prof. Dr. Saim Üstündağ Adına Seçme Yazılar (2024), Hukuka Giriş (2024) başlıklı kitapların bazı bölümlerinin de yazarıdır.
1992 yılından beri Türkiye’de yayımlanan otuza yakın Dergi, Gazete ve Blog’da 2 bin 500’ü aşan Telif Makale ve Telif Yazı ile tamamı İngilizceden olmak üzere Türkçe Derleme ve Türkçe Çevirisi yayımlanmıştır.
1988 yılında intisap ettiği Sermaye Piyasası Kurulu’nda (SPK) uzman yardımcısı, uzman (yeterlik sınavı üçüncüsü), başuzman, daire başkanı ve başkanlık danışmanı; Özelleştirme İdaresi Başkanlığı GSM 1800 Lisansları Değerleme Komisyonunda üye olarak görev yapmış, ayrıca Vergi Konseyi’nin bazı alt çalışma gruplarında (Menkul Sermaye İratları ve Değer Artış Kazançları; Kayıt Dışı Ekonomi; Özkaynakların Güçlendirilmesi) yer almış olup; halen başuzman unvanıyla SPK’da çalışmaktadır.
Hayatı dosdoğru yaşamak ve çalışkanlık vazgeçilmez ilkeleridir. Ülkesi ‘Türkiye Cumhuriyeti’ her şeyin üstündedir.