Rus Devlet İşletmelerinde Kurumsal Yönetişim Üzerine Eleştiriler*

Türkiye Cumhuriyeti Devleti: sonsuza dek sevdam…

Nazarbayev Üniversitesi (Kazakistan) hukuk profesörü Roza Nurgozhayeva tarafından hazırlanan ve 2022 yılında ‘Asian Journal of Comparative Law’da yayımlanan “Corporate Governance In Russian State-Owned Enterprises: Real Or Surreal?”[1] (Rusya’da Devlete Ait İşletmelerde Kurumsal Yönetişim: Gerçek mi Gerçeküstü mü?) başlıklı makale, Cambridge Üniversitesi tarafından da 05 Nisan 2022 tarihinde çevrimiçi (online) olarak yayımlanmıştır. Makalede Rusya’da mukim devlet işletmelerine yönelik çok önemli tespitler yer almaktadır.

Uluslararası hukuk yazınında kamu iktisadi teşekkülleri (KİT) üzerine yoğun bir tartışma olmasına rağmen, neredeyse tüm çalışmalar yalnızca Çin’e odaklanırken, devlet güdümlü bir başka büyük ekonomi olan Rusya eksik bırakılmaktadır. İşte anılan makale, bu boşluğu doldurmakta ve Rusya’daki devlet mülkiyeti sistemi üzerine karşılaştırmalı ve eleştirel bir bakış açısı sunmaktadır.

Bugün Rusya, devletin artan etkisini güçlendiren resmi kurumlar kurarak, ‘tersine’ iktisadi geçişin (reverse transition) zıt eğilimini göstermiştir. 2000’li yılların başından itibaren devlet, stratejik varlıklarını yeni kurulan devlet şirketleri tarafından yönetilen devlet holding gruplarında konsolide etmektedir. Aynı zamanda, Federal Hükümet belirli endüstriler üzerinde kontrolü sürdürmek için birkaç ‘güvenilir’ özel grup şirketi tanımlamıştır. Rusya’daki KİT’lerin (state-owned enterprises-SOE) kesin sayısı konusunda güvenilir bir veri kaynağı olmamasına ve resmi rakamların değişmesine rağmen, devletin Rusya ekonomisindeki hakimiyeti belirgin ve derindir. Rusya Federasyonu Federal Antitekel Servisi (Federal Antimonopoly Service of the Russian Federation), KİT’lerin 2018’de Rusya’nın GSYİH’sine birleşik katkısının %60’a ulaştığını ortaya koymuştur.

Rusya’daki KİT’lerin analizi, farklı ve bazen tartışmalı bir yasal rejimi (controversial legal regime) ortaya koymaktadır. Çin dahil olmak üzere diğer birçok devlet güdümlü ekonominin aksine, Rusya’nın politika yapıcıları şirketleşmeye (corporatisation), merkezileşmeye (centralisation) ve mülkiyet ile düzenleyici işlevlerin ayrılmasına (separation of ownership and regulatory functions) daha az önem verir gibi görünmektedir. KİT’lerin yeni biçimleri, birçok yasal kısıtlamaya ve devletin yakın gözetimine tabi olan ticari olmayan ve kurumsal olmayan kuruluşlardır. Yönetim yapıları denetim kurullarını içerir, ancak yöneticilerinin KİT’e karşı gerçek bir vekil görevi olmadığından kurumsal kurullara eşdeğer değildirler. Yöneticiler ve üst düzey yöneticiler, rolü devletin stratejik politikaları tarafından belirlenen amaç ve hedefleri yerine getirmek olan devlet tarafından atanan kişilerdir. Devlet ve onun adına hareket eden Federal Hükümet nihai malik konumundadır, ancak hissedar değildir. Batı’dan gelen artan ekonomik baskılar, Rus KİT’lerini ön plana çıkararak devlet sektörünün genişlemesini hızlandırmıştır. Bu nedenle, makalede tartışılan Rusya’nın devlet mülkiyeti sisteminin (state ownership system) bazı doğal özelliklerini anlamak kritik hale gelmektedir.

Birincisi, Rusya’daki KİT’ler merkezi olmayan yapıda ve heterojendir. Kilit federal mülk sahipleri devlet şirketleridir. Doğrudan, dolaylı veya karşılıklı hissedarlığa dayalı olarak bağlı kuruluşları ve bağlı kuruluşları yöneten klasik bir “holding şirketi yapısı”na (classic holding company structure) benzeyen geniş bir şirket portföyünü kontrol ederler. Portföy şirketleri ticari odaklıdır ve endüstriler, tedarik zincirleri, pazarlar ve organizasyon biçimleri açısından çok çeşitlidir. Unvanlarındaki “şirket” kavramına karşın, devlet şirketleri, Rus devletinin çıkarları olan net bir finansal olmayan odağı olan, kar amacı gütmeyen (non-profit entities), tüzel kişiliği olmayan kuruluşlardır. Bunun anlamı şudur:

(1) Devlet şirketlerinin teşvikleri mali sonuçlarla yönlendirilmez ve

(2) Diğer bir deyişle, bu kuruluşlar ana gelir kaynakları değil, portföy şirketleridir.

İkincisi, devlet, Rusya’daki anonim şirket türündeki KİT’lerin yarısında azınlık hissedar konumundadır. Azınlık payına rağmen, devlet, yönetim kurulu ve denetim komisyonu adaylıkları, birikimli ve nitelikli çoğunluk oyu, mali ve diğer kurumsal belgelere erişim, “altın hisseler” ve devletin çıkarlarını koruyan yasal hükümler dahil olmak üzere, çıkarlarını sürdürmek için hala çeşitli yönetişim araçlarını kullanmaktadır. Azınlık hissesi, devletin piyasada faaliyet gösteren çok daha fazla sayıda karlı şirket üzerinde fiili kontrol uygulamasına izin vermektedir.

Üçüncüsü, Rusya’nın devlet varlıkları yönetimi, yönetim ücreti ile şirketlerin mali performansı arasında bir korelasyondan yoksundur. En büyük ihracatçılar Gazprom ve Rosneft dahil olmak üzere birçok KİT’te kar ve yönetim teşvikleri arasında sağlam bir bağlantı yoktur. En karlı KİT’ler bile maliyetlerini telafi etmek için yumuşak bütçe kısıtlamalarından ve mevcut federal programlardan yararlanırlar. Bu nedenle, mali kayıplar, bu KİT’lerde bulunan yönetimin teşvik yapılarını önemli ölçüde etkilememektedir.

Sonuç olarak, Rusya’nın KİT’leri, devlet mülkiyeti sistemleri ve kurumsal yönetim anlatılarının anlaşılmasına başka bir bakış açısı katmaktadır. Bu bağlamda, KİT’lere sunulan uluslararası standartlar, Rusya’nın devlet mülkiyeti sistemine ilişkin dar bir bakış açısı sağlayabilir. Rusya piyasaları (yazarın notu: “Ukrayna istilası nedeniyle”) yaptırım ve karşı yaptırımlardan etkilenmeye devam ederken, Rus ekonomisi devlet stratejileri ve Rusya’nın ulusal çıkarları tarafından yönlendirilecek olan devlet sektörüne güvenmeye devam etmektedir. Bu stratejiler, sistemi çağdaş yönetişim standartlarından daha da uzaklaştıran yasal değişiklikler ve devlet mülkiyeti politikalarını beraberinde getirmektedir. Bu bağlam anlaşılmadıkça, kurumsal yönetim teorileri ile Rus KİT’leri arasında basit bir analoji kurmaya çalışmak, Rusya’nın KİT’lerinin doğasını ve etkisini aydınlatmaktan ziyade büyük olasılıkla belirsizleştirecektir.

* Bu yazıda yer alan görüşler yazarına ait olup çalıştığı kurumu bağlamaz, yazarın çalıştığı kurum veya göreviyle ilişki kurulmak suretiyle kullanılamaz. Yazıdaki tüm hatalar, kusurlar, noksanlıklar ve eksiklikler yazarına aittir.

[1] Mezkûr makale için lütfen bkz. < https://www.cambridge.org/core/journals/asian-journal-of-comparative-law/article/corporate-governance-in-russian-stateowned-enterprises-real-or-surreal/2F4F08667E5F13A390BADBA0F9164A51#article > erişim tarihi 10 Haziran 2022

1966 yılında, Gence-Borçalı yöresinden göç etmiş bir ailenin çocuğu olarak Ardahan/Çıldır’da doğdu [merhume Anası (1947-10 Temmuz 2023) Erzurum/Aşkale; merhum Babası ise Ardahan/Çıldır yöresindendir]. 1984 yılında yapılan sınavda Gazi Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye bölümünü kazandı. 1985 yılında Marmara Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye bölümüne yatay geçiş yaptı ve 1988’de Marmara Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye bölümünü birincilikle, Fakülteyi ise 11’inci olarak bitirdi.
1997 yılında Amerika Birleşik Devletleri’nin Denver şehrinde yer alan ‘Spring International Language Center’da; 65’inci dönem müdavimi olarak 2008-2009 döneminde Milli Güvenlik Akademisi’nde (MGA) eğitim gördü ve MGA’dan dereceyle mezun oldu. MGA eğitimi esnasında ‘Sınır Aşan Sular Meselesi’, ‘Petrol Sorunu’ gibi önemli başlıklarda bilimsel çalışmalar yaptı.
Türkiye’de Yatırımların ve İstihdamın Durumu ve Mevcut Ortamın İyileştirilmesine İlişkin Öneriler (Maliye Hesap Uzmanları Vakfı Araştırma Yarışması İkincilik Ödülü);
Türk Sosyal Güvenlik Sisteminde Yaşanan Sorunlar ve Alınması Gereken Önlemler (Maliye Hesap Uzmanları Vakfı Araştırma Yarışması İkincilik Ödülü, Sevinç Akbulak ile birlikte);
Kayıp Yıllar: Türkiye’de 1980’li Yıllardan Bu Yana Kamu Borçlanma Politikaları ve Bankacılık Sektörüne Etkileri (Bankalar Yeminli Murakıpları Vakfı Eser Yarışması, Övgüye Değer Ödülü, Emre Kavaklı ve Ayça Tokmak ile birlikte);
Türkiye’de Sermaye Piyasası Araçları ve Halka Açık Anonim Şirketler (Sevinç Akbulak ile birlikte) ve Türkiye’de Reel ve Mali Sektör: Genel Durum, Sorunlar ve Öneriler (Sevinç Akbulak ile birlikte) başlıklı kitapları yayımlanmıştır.
Anonim Şirketlerde Kâr Dağıtımı Esasları ve Yedek Akçeler (Bilgi Toplumunda Hukuk, Ünal TEKİNALP’e Armağan, Cilt I; 2003), Anonim Şirketlerin Halka Açılması (Muğla Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Tartışma Tebliğleri Serisi II; 2004) ile Prof. Dr. Saim ÜSTÜNDAĞ’a Vefa Andacı (2020), Cilt II, Prof. Dr. Saim Üstündağ’a İthafen İlmi Makaleler (2021), Prof. Dr. Saim Üstündağ’a İthafen İlmi Makaleler II (2021), Sosyal Bilimlerde Güncel Gelişmeler (2021), Ticari İşletme Hukuku Fasikülü (2022), Ticari Mevzuat Notları (2022), Bilimsel Araştırmalar (2022), Hukuki İncelemeler (2023), Prof. Dr. Saim Üstündağ Adına Seçme Yazılar (2024), Hukuka Giriş (2024) başlıklı kitapların bazı bölümlerinin de yazarıdır.
1992 yılından beri Türkiye’de yayımlanan otuza yakın Dergi, Gazete ve Blog’da 2 bin 500’ü aşan Telif Makale ve Telif Yazı ile tamamı İngilizceden olmak üzere Türkçe Derleme ve Türkçe Çevirisi yayımlanmıştır.
1988 yılında intisap ettiği Sermaye Piyasası Kurulu’nda (SPK) uzman yardımcısı, uzman (yeterlik sınavı üçüncüsü), başuzman, daire başkanı ve başkanlık danışmanı; Özelleştirme İdaresi Başkanlığı GSM 1800 Lisansları Değerleme Komisyonunda üye olarak görev yapmış, ayrıca Vergi Konseyi’nin bazı alt çalışma gruplarında (Menkul Sermaye İratları ve Değer Artış Kazançları; Kayıt Dışı Ekonomi; Özkaynakların Güçlendirilmesi) yer almış olup; halen başuzman unvanıyla SPK’da çalışmaktadır.
Hayatı dosdoğru yaşamak ve çalışkanlık vazgeçilmez ilkeleridir. Ülkesi ‘Türkiye Cumhuriyeti’ her şeyin üstündedir.