2017 Anayasa değişikliği ile TBMM yasama, denetim, temsil ve bütçe alanlarında önemli yetki kaybına uğratılmış, siyasal karar süreçlerindeki etkisi zayıflatılmıştır. Bir kere, TBMM temsil tekeline sahip iken artık 2007 ve 2017 Anayasa değişiklikleri neticesinde Cumhurbaşkanın halk tarafından seçilmesi ve yürütmenin biricik unsuru haline getirilmesi nedeniyle bu tekeli kaybetmiştir.a İkincisi, yasama yetkileri de zayıflatılmıştır. Cumhurbaşkanı yasaya dayanmaksızın ve meclisten yetki/onay almaksızın yasaya aykırı olmamak koşuluyla kararname çıkarabilecektir. OHAL sürecinde de çıkaracağı kanun hükmünde kararnameler ile istediği düzenlemeyi yapabilecek ve bu düzenlemeler yargı denetimine tabi olmayacaktır. Meclisin denetim fonksiyonu da zayıflamıştır. Gensoru denetimi kaldırılmıştır. Meclis soruşturması imkansız olmasa da aşırı ölçüde zorlaştırılmıştır. Son olarak Meclisin bütçe yapma yetkisi elinden alınmıştır.
Tarihsel perspektiften bakıldığında, parlamenter yapıların monarkın mutlak yetkilerini ve üstünlüğünü sınırlama ve dengeleme mücadelesinin ürünü olduğu görülür. Gerçekten de, Ortaçağ Avrupası’nda mutlak monarşileri sınırlandırma girişimleri, parlamentoların doğuşunda temel bir rol oynamıştır.
Parlamentonun en temel fonksiyonlarından biri ise yasama fonksiyonudur. Yasama fonksiyonu parlamentonun kanun koyma ve karar alma yetkisini ifade eder. a 2017 Anayasa değişikliği ile TBMM’nin yasama fonksiyonu zayıflatılmıştır. Anılan Anayasa değişikliği ile Bakanlar Kuruluna tanınan KHK çıkarma yetkisi kaldırılmış, onun yerine Cumhurbaşkanına kararname çıkarma yetkisi verilmiştir. KHK çıkarma yetkisinden farklı olarak; Cumhurbaşkanı, yetki yasasına gerek olmadan ve Meclisin onayına ihtiyaç duymadan tek başına kararname çıkarabilmektedir.a Cumhurbaşkanının yürütme alanında yasaya dayanmaksızın, yetki kanuna ihtiyaç duymadan ve yasaya aykırı olmamak koşuluyla kararname çıkarması mümkün hale getirilmiştir.
2017 değişikliği uyarınca, Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenecek özel alanlar ise şunlardır:
-Cumhurbaşkanı, üst kademe kamu yöneticilerini atar, görevlerine son verir ve bunların atanmalarına ilişkin usul ve esasları Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenler (md. 104/9).
-Bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarının kurulması Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenir (md. 106/11).
-Devlet Denetleme Kurulunun işleyişi, üyelerinin görev süresi ve diğer özlük işleri, Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenir (md. 108/3).
-Milli Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliğinin teşkilatı ve görevleri Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenir (md. 118/6).
Buna karşılık, sosyal haklar dışında kalan temel hak ve özgürlükler, Anayasa’da münhasıran kanun ile düzenlenmesi öngörülen konular Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenlenemez. Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile kanunlarda farklı hükümler bulunması halinde, kanun hükümleri uygulanır. Türkiye Büyük Millet Meclisinin aynı konuda kanun çıkarması durumunda, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi hükümsüz hale gelir. Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin Anayasaya aykırı olup olmadığı ise Anayasa Mahkemesi denetimine tabi kılınmıştır.
Söz konusu anayasal düzenlemeler göz önünde bulundurulduğunda; anayasal düzenin ağırlıklı olarak cumhurbaşkanlığı kararnameleri ile domine edilmesi riski bulunmaktadır:
Bir kere, “yürütme yetkisine ilişkin konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılabilir” şeklindeki hüküm oldukça muğlak ve geniş yorumlanmaya açıktır. Yürütme alanının son derece geniş bir alan olduğu ve farklı gibi görünen birçok konunun yürütme alanı ile ilişkilendirilebileceği göz önünde bulundurulduğunda; bu yetkinin sınırlarının tayin edilmesindeki güçlük ortaya çıkar. Dolayısıyla, “yürütme yetkisine ilişkin konular” ifadesi kararnameler bakımından muğlak ve sınırları belirsiz bir yetki alanı ortaya çıkarmaktadır.
İkincisi, “münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda” Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamayacağına ilişkin hükmün muğlak ve tartışmaya açık niteliğidir. Hangi konuların münhasıran kanunla düzenleneceğine ilişkin Anayasa’da açık bir hüküm yoktur. Bu konuda Anayasa Mahkemesi içtihatlarında da tam bir açıklık bulunmamaktadır[1]. Bu durum karşısında Anayasa’nın kanunla düzenlenmesini öngördüğü tüm konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenleme yapılmaması gerekir.
Öte yandan, üst kademe kamu yöneticilerinin atanmasının (md. 104/9); Bakanlık merkez ve taşra teşkilatlarının kuruluş ve işleyişinin (md. 106/11); Devlet Denetleme Kurulunun işleyişinin (md. 108/3); Milli Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliğinin teşkilatı ve görevlerinin (md. 118/6) Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenleneceğine ilişkin hükümler yürütmeye münhasır bir düzenleme alanı yaratılıp yaratılmadığı konusunda tereddütlere yol açmaktadır. Kanımızca, söz konusu düzenlemeler kanunla düzenlenemeyeceği anlamına gelmemektedir. Yasama organının asli ve genel düzenleme yetkisi karşısında yürütme organına münhasır bir yetki alanı tanınmış değildir[2]. Ancak yine de söz konusu düzenlemelerin yürütmeye münhasır bir düzenleme alanı yaratmadığına ilişkin bir açıklık bulunmamaktadır. Bu durum aksi yorumları[3] gündeme getirebileceği gibi Anayasa Mahkemesi içtihatlarını da şekillendirebilir. Sonuç olarak, söz konusu düzenlemeler yasama organının anılan konularda yasa çıkarıp çıkaramayacağı konusunda belirsizlikler yaratmaktadır.
Öte yandan, Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin denetimi konusunda 2017 Anayasa değişikliği ile öngörülen zafiyetler, söz konusu kararnamelerin Anayasaya aykırı olsalar ve/veya kanunlar ile çatışsalar bile yürürlüklerini sürdürebilmelerine izin vermektedir. Bir kere, söz konusu kararnameler idari yargıya göre daha sınırlı bir denetim olan anayasa yargısı denetimine tabi tutulmuştur. Anayasa Mahkemesi iptal kararı verinceye kadar bu kararnameler yürürlüklerini sürdürebileceklerdir. Üstelik, Anayasa Mahkemesinin iptal kararları idari yargıdan farklı olarak geri yürümeyeceği için (Ay. mad.153) iptal kararı yürürlüğe girinceye kadar söz konusu kararnameler hukuki sonuçlar üretmeye devam edecektir. Daha da kötüsü, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile birel işlem yapılması halinde ortaya çıkacaktır. Kural olarak Cumhurbaşkanlığı kararnamesi idari düzenleyici bir işlemdir; dolayısıyla anılan kararnamelerle birel işlem yapılmaması gerekir[4]. Ancak buna rağmen, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile birel işlem yapılmışsa Anayasa Mahkemesinin iptal kararı geri yürümeyeceği için iptalin bir etkisi olmayacaktır. Dolayısıyla kanuna hatta Anayasa’ya aykırı olan kararnamelerin yürürlüklerini devam ettirebilmeleri imkan dahilindedir.
Nihayet, bir kararname kanuna aykırı fakat Anayasaya aykırı değilse bu durumun yargısal denetimini kimin ve nasıl yapacağı belirsizdir. Kararname hükümleri ile kanun hükümlerinin çatışması durumunda kararnamenin hükümsüz olduğuna idari makamlar mı yoksa yargı organı mı karar verecektir? Ayrıca hükümsüz olduğuna karar verilen kararname mevzuattan nasıl çıkarılacaktır? 2017 değişikliği bu sorulara açık bir yanıt vermemektedir. Ancak cumhurbaşkanının hiyerarşisinde bulunan idari organların kanun ile çatıştığından bahisle Cumhurbaşkanlığı kararnamesini hükümsüz sayarak, kanun hükümlerini uygulayacakları düşünülemez. Bu durumda kanun ile çatışan bir kararnameyi yargı organlarının nasıl hükümsüz sayacakları açık değildir. Bir yargı organının kanun karşısında Cumhurbaşkanlığı kararnamesini hükümsüz sayması sadece derdest dava açısından mı sonuç doğuracaktır? Yoksa Mahkemenin hükümsüzlük kararı genel ve herkes için bağlayıcı nitelikte mi olacaktır? Anılan soru ve sorunların çözümü TBMM tarafından çıkarılan kanunların etki ve kuvvetini belirleyici rol oynayacaktır.
TBMM’nin yasama fonksiyonunu sınırlayan bir başka sorun Cumhurbaşkanı tarafından çıkarılacak OHAL KHK’lerinden kaynaklanmaktadır. 2017 Anayasa değişikliği ile Cumhurbaşkanı Anayasa’nın 119. maddesindeki koşulların gerçekleştiğini takdir ederse tek başına OHAL ilan edebilecek ve olağan kararnameler için öngörülen sınırlamalara tabi olmaksızın kanun gücünde kararnameler çıkarabilecektir (Ay. md.119/6).a a Üstelik çıkarılacak bu kararnameler Anayasa’nın 148. maddesi uyarınca herhangi bir yargısal denetimden muaf tutulmuştur. Hatta Anayasa Mahkemesi’nin 2016 yılında değiştirdiği içtihadı[5] göz önünde bulundurulduğunda; Cumhurbaşkanının yetki, süre ve konu açısından OHAL KHK’si niteliğinde olmayan işlemleri dahi anayasa yargısı denetimi dışında tutulmuştur. Anayasa Mahkemesi söz konusu içtihat değişikliği ile niteliği ne olursa olsun OHAL KHK’si adı altında yapılan bütün işlemlerin “mutlak denetimsizlik alanı”nda bırakılması yolunu açmıştır. Bu yeni yaklaşımıyla Yüksek Mahkeme, Anayasada öngörülen güvenceleri nispeten önemsiz ve değersiz hale getirmiştir. Bu kararla OHAL yönetimlerinin hukuk dışı, keyfi yönetimler olmasının yolu açılmıştır[6].
2017 Anayasa değişikliği ile TBMM’nin yasama işlevini sınırlayan bir başka hüküm Cumhurbaşkanına veto yetkisinin tanınmış olmasıdır.a Buna göre; Cumhurbaşkanı tarafından veto edilen bir kanun ancak Meclis üye tamsayısının salt çoğunluğu ile kabul edilirse geçerli olacaktır (Ay. md.89/3). Cumhurbaşkanına tanınan bu yetki parlamentonun yasama yetkisi üzerinde önemli bir sınırlama olarak değerlendirilebilir[7].
2017 Anayasa değişikliği ile Cumhurbaşkanının TBMM’nin yasama işlevine müdahale edebileceği bir alan da “teklif görünümlü kanun tasarısı” yöntemidir. Kural olarak Cumhurbaşkanının ya da bakanların TBMM’ye kanun önerisinde bulunma yetkileri bulunmamaktadır. Bununla birlikte, yeni anayasa değişikliği ile Cumhurbaşkanının partili olmasının hatta parti genel başkanı olabilmesinin yolu açılmıştır. Anayasa’nın 101. maddesinde bulunan “Cumhurbaşkanı seçilenin varsa partisi ile ilişiği kesilir” hükmü kaldırılmıştır. Ayrıca cumhurbaşkanlığı seçimleri ile parlamento seçimlerinin 5 yıllık dönemlerle aynı gün yapılması hükme bağlanmıştır (Ay md.77).
Söz konusu düzenlemelerle; partili cumhurbaşkanı adaylarının milletvekili adaylarını belirleme ve dolayısıyla parlamenter çoğunluğa parti lideri olarak hakim olma imkanı sağlanmıştır. Eğer parlamenter çoğunluk cumhurbaşkanının partisinden olmazsa cumhurbaşkanının parlamentoyu feshetme yetkisi söz konusudur. Cumhurbaşkanı ve Meclisin 3/5’i oranındaki parlamenter çoğunluğu karşılıklı olarak birbirlerinin görevlerine son verebilmektedirler (Ay.md.116). Oysa, başkanlık sisteminde başkanlık seçimi ile parlamento seçimleri farklı süreçlerdir ve birbirleriyle ilişkileri yoktur. Aslında hükümetin parlamenter çoğunluktan doğmadığı ve doğrudan halk tarafından seçildiği yeni hükümet sisteminde Parlamentoya karşı siyasal sorumluluğu bulunmayan Cumhurbaşkanının parlamentonun güvenine mazhar olma zorunluluğu bulunmamaktadır. Dolayısıyla amaç, cumhurbaşkanına tabi olabilecek bir parlamento aritmetiğini garanti altına almaktır. Böylece Cumhurbaşkanı seçilen ve parti lideri olan bir kişinin milletvekili adaylarını belirlemesi ve genel başkanı olduğu bu partili milletvekilleri üzerinde siyasal bir güce ve parti disiplininden kaynaklanan yaptırım yetkisine sahip bulunması nedeniyle TBMM’nin yasama işlevlerine müdahil olması mümkün kılınmıştır. Parlamentoda kanun çıkaracak sayısal çoğunluğu elinde bulunduran partili bir cumhurbaşkanı parlamentodaki parti grubu aracılığıyla istediği her türlü yasayı teklif görünümlü tasarı yöntemi ile önerebilecek ve kabulünü sağlayabilecektir. Ön seçim zorunluluğu bulunmayan ve disiplinli parti yapılarının egemen olduğu ülkemizde parti lideri bir cumhurbaşkanının parlamentodaki parti grubuna mensup milletvekilleri üzerinde otorite kurması aslında TBMM’nin yalnızca yasama işlevini değil temsil, denetim ve bütçe işlevlerini de akamete uğratacaktır.
[1] Anayasa Mahkemesinin birkaç kararında “münhasıran kanunla düzenleme”den söz edilmişse de Yüksek Mahkeme bu konuda açık ve net bir içtihat oluşturmuş değildir. Bkz. AYM, E. 2011/42, K.2013/60, Kt. 9.05.2013; AYM, E. 2016/139, 2016/188, Kt. 14.12.2016; AYM, E.2017/51, K. 2017/163, Kt. 29.11.2017.
[2] Tanör /Yüzbaşıoğlu’nun da belirttiği gibi; “Anayasa’da bunların kanunla düzenlenemeyeceğine dair bir hüküm olmadığı gibi, bunların münhasıran Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenleneceklerine ilişkin bir hüküm de bulunmamaktadır.” Bkz. Bülent TANÖR-Necmi YÜZBAŞIOĞLU, 1982 Anayasasına Göre Türk Anayasa Hukuku, Beta yayını, 19. Bası, Eylül 2019 İstanbul s. 404.
[3] Nitekim Kemal Gözler, söz konusu düzenlemelerin Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin mahfuz alanını oluşturduğunu, dolayısıyla kanunla düzenlenemeyeceklerini, düzenlenecek ise mutlaka Cumhurbaşkanlığı kararnameleri ile düzenlenmeleri gerektiğini ifade etmektedir. Bkz. Kemal GÖZLER, Türk Anayasa Hukuku, Ekin Yayınevi, 2. Bası, Temmuz 2018, s. 888. Özbudun’un ifade ettiği gibi bu yorum benimsenirse Cumhuriyet Anayasalarımızın temel ilkelerinden olan “yasama yetkisinin genelliği” ilkesinden sapılmış olacaktır. Bkz. Ergun ÖZBUDUN, Türk Anayasa Hukuku, Yetkin Yayını, Ankara 2017, s. 251.
[4] Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile Cumhurbaşkanlığı kararı arasındaki ayrım konusunda bkz. Özen ÜLGEN, “Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri: İlk Gözlemler”, Galatasaray Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, 2018/2, s. 620-624.
[5] AYM Kararı: E. 2016/171, K. 2016/164, Kt. 2.11.2016; AYM Kararı: E. 2016/172, K. 2016/165, Kt. 2.11.2016
[6] a Bkz. Ekrem Ali AKARTÜRK, “Sınırlı Denetimden Mutlak Denetimsizliğe: OHAL KHK’lerinin Hukukla İmtihanı (!)”, Yeditepe Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, 20. Yıl Armağanı, Cilt: XIII; sayı:1, 2016, s. 211. Tanör-Yüzbaşıoğlu’nun da ifade ettiği gibi; “Anayasa Mahkemesi böylece elli yıllık içtihadıyla ortaya koyduğu, kendini bir işlem yapan organ ve işleme verilen adla bağlı saymama ve işlemi içeriğine göre nitelendirme yönündeki içtihadından da dönmüştür.” Bkz. Bülent TANÖR-Necmi YÜZBAŞIOĞLU, 1982 Anayasasına Göre Türk Anayasa Hukuku, s. 439.
[7] Nitekim Venedik Komisyonu’na göre, 2017 Anayasa değişikliği ile öngörülen “(…) veto yetkisi son derece önemli bir yasama aygıtını Cumhurbaşkanına teslim etmektedir. Üstelik Cumhurbaşkanı, kendisini desteklemeyen bir meclise karşı Anayasayı değiştiren kanunlar hakkında referandum başlatma münhasır yetkisini de kullanabilir.” Venedik Komisyonu (Avrupa Hukuk Yoluyla Demokrasi Komisyonu) “2017 Anayasa Değişikliği Hakkında Türkiye Görüşü” (Venedik 10-11 Mart 2017) par.92.
Prof. Dr. AKARTÜRK, 1987 yılında İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi’ne kaydını yaptırdı ve 1991 yılında başarıyla mezun oldu. 1992 yılında avukatlık stajını tamamlayarak, İstanbul Barosu’na kaydoldu. Bu dönmede yaptığı çalışmalarla 1992’de “İnsan Hakları İnceleme Ödülü”nü (Aybay Hukuk Araştırmaları Vakfı), 1993’te ise “Tahir Taner Ödülü”nü (Prof Tahir Taner Vakfı) almaya hak kazandı.
1993’te vatani görevini yerine getirdikten sonra bir yıl süreyle Almanya’da dil öğrenimi gördü. 1995 yılında yurda dönerek, Kocaeli Üniversitesi Hukuk Fakültesi Anayasa Hukuku Anabilim Dalında Araştırma Görevlisi olarak akademik yaşama adım attı. 1995-97 yılları arasında Marmara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü’nde Yüksek Lisans Öğrenimi gördü. “1995 Anayasa Değişiklikleri Işığında Memurların Sendikal Hakları” tez çalışması ile yüksek lisans öğrenimini tamamladı. 1997-2002 yılları arasında İstanbul Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Kamu Hukuku Anabilimdalı’nda doktora öğrenimi gördü. “Avrupa Hukukuna Uyum Süreci Açısından 1982 Anayasası’nda Siyasal Parti Yasakları”adlı doktora tezi ile “Kamu Hukuku Doktoru” ünvanı kazandı. 2002 yılında yrd.doç. kadrosu ile Kocaeli Üniversitesi Hukuk Fakültesi’ne anayasa hukuku öğretim üyesi olarak atandı. Aynı yıl Yükseköğretim Kurulu’nun bir yıllık araştırma bursunu kazanarak, Fransız siyasal partileri hukuku alanında çalışmalar yapmak amacıyla Fransa’ya gitti. 2007 yılında Kocaeli Üniversitesi’ndeki görevinden istifa ederek, akademik yaşamına ara verdi. Bu süreçte özel bir şirkette hukuk danışmanlığı yaptı. 2008 yılında tekrar akademik yaşama dönerek, Yeditepe Üniversitesi Hukuk Fakültesi’ne anayasa hukuku öğretim üyesi olarak atandı. 2011 yılında “Parlamenter Rejim Uygulamaları ve Parti Sistemleri” adlı çalışması ile anayasa hukuku doçenti”, 2017 yılında “Oy Hakkının Anayasal İlkeleri” başlıklı takdim tezi ile de anayasa hukuku profesörü oldu.
Evli ve bir çocuk babası olan Akartürk, halen Yeditepe Ünv. Hukuk Fakültesi Anayasa Hukuku Öğretim Üyesi olarak, Türk Anayasa Hukuku ve İdare hukuku dersleri vermektedir.